[中圖分類號]DF432 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5489(2008)01-6-02
隨著社會經濟的發展和依法治國的推進,市場主體呈多元化趨勢,各種社會利益間的矛盾加劇,行政執法環境異常復雜,稅收行政執法風險也隨之增大。行政執法部門的不作為、緩作為及濫作為愈來愈受到法紀監督和責任追究,特別是工作在第一線的基層稅務干部,面對的稅收環境復雜,執法環節繁多,加之風險防范意識不足,導致執法風險連年增加,涉訴案件也呈不斷上升趨勢。對于這種情況如不加以解決,必將影響稅收事業的長遠發展和稅收行政執法人員的健康成長。筆者作為一名稅務培訓講師,僅從稅收行政執法風險的成因及預防方面談談自己的看法,以期對工作在稅收第一線的執法人員有所裨益。
一、稅收行政執法風險的成因分析
1.什么是稅收行政執法風險
所謂稅收行政執法風險,是指稅務機關及其工作人員按照法律、法規、規章規定,執行法律、法規、規章所賦予的權力或履行職責的過程中,未按照或未完全按照法律、法規、規章要求執行權利或履行職責,侵犯、損害了國家或相對人的利益,給國家或相對人造成一定損失,以及應履行而未履行職責所應承擔的責任。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全,納稅人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強,如果我們的稅收執法人員不及時調整工作思路,轉變執法觀念,克服隨意執法的毛病,就隨時存在著執法風險。
筆者經過認真的研究分析,認為當前存在的稅收行政執法風險主要包括經濟、行政和刑事三方面。
(1)經濟風險
經濟風險即受到經濟處罰的風險,就是讓出現執法過錯的人員遭受一定的經濟損失以達到懲前毖后的目的。近年來,稅務部門特別是國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術的飛速發展,摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施,通過對每一位執法人員及每一個崗位的合理劃分,明確了工作職責和工作標準,并設定了相應的分值及款項,對應盡而未盡到的職責和未完成工作目標的人員給予相應的扣分扣款。當然這種經濟處罰是否合理合法還有待探討。
(2)行政風險
所謂行政風險,是指執法人員的執法過錯較輕,尚未觸及刑罰,但應受到系統內部黨、政紀處分的風險。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍5種形式;政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。黨、政紀處分的風險,足以影響個人的政治前途及人生命運,所以習慣上人們又把這種風險稱為政治風險。
(3)刑事風險
所謂刑事風險,就是指執法人員的執法過錯較為嚴重,應受刑罰處罰的風險。對稅收行政執法人員而言,可能受到刑罰處罰的風險原因主要包括:
濫用職權。是指國家機關工作人員超越職權,違法決定、處理其無權決定、處理的事項,或者違法處理公務,致使公共財產、國家和人民的利益遭受損失的行為。
玩忽職守。是指國家工作人員嚴重不負責任,不履行職責或不認真履行職責,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務人員玩忽職守一般是指不征少征應征稅款,不檢查納稅的情況,遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。
索賄受賄。是指國家工作人員利用職務上的便利,索取他人財物或非法收受他人財物,為他人謀利益的行為。
徇私舞弊不移交刑事案件。是指行政執法人員徇私情、私利,偽造材料,隱瞞情況,弄虛作假,對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交。
徇私舞弊不征、少征稅款。是指稅務機關的工作人員徇私舞弊,不征或者少征稅款,致使國家稅收遭受重大損失的情形。
徇私舞弊發售發票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務人員違反法律法規的規定,在辦理發售發票、抵扣稅款、出口退稅工作中徇私舞弊。
另外還有個別稅收行政執法人員由于立場不堅定、法律意識淡薄,而成為納稅人涉稅犯罪的共犯。
2.稅收執法風險的成因
稅收執法風險的形成原因很多,概括地說包括主觀和客觀兩個方面。
主觀方面:一是干部執法水平較低。部分稅務干部不精通法律法規,不熟悉稅收會計,不掌握稅收政策,不了解企業情況,不具備適應實際的工作能力,從事稅收征管難免出現稅收漏洞。二是稅收管理制度滯后。如對私房出租、網絡交易、家居裝飾等新型行業的稅收征管,尚沒有探索、總結出有效的辦法;稅務部門內部的納稅結算制度、稅務稽查制度、減免稅審批制度等也有待進一步完善。三是隊伍管理機制不活,不能夠強化稅務干部的工作責任心,不能夠激發稅務干部的工作積極性,不能很好地引導稅務干部正確執法,增加了稅收執法出現偏差的可能性。
客觀方面:一是稅制缺陷。有的稅種設計的復雜性和模糊性,使稅務干部無所適從,難以正確把握和執行。二是政策漏洞。由于新情況新問題層出不窮,稅收政策經常發生變化,不可避免地出現漏洞。三是力度不夠。《征管法》在賦予稅務人員權力的同時,設置了許多前提條件,使稅務人員查處案件時縮手縮腳,導致許多涉稅案件得不到及時查處,執法力度無法達到稅法要求。四是經濟變化。隨著市場經濟的迅速發展和經濟成份日益多樣化,稅務干部對應稅對象和應稅收入難以及時全面監控,稅收管理難以及時跟進到位。如對電子商務、私人交易的稅收征管,目前還沒有很好的解決辦法。
二、積極預防稅收行政執法風險
1.預防稅收行政執法風險的重要意義
一是切實維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障,稅務行政人員在執法過程中喪失安全感,畏首畏腳,終日在恐慌中度過,將嚴重影響稅收行政執法隊伍的穩定,不利于各項稅收工作的開展。因此,防范和化解稅收行政執法風險,保障稅收執法安全是保護、穩定稅收隊伍的基礎。 二是樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持稅收執法風險意識,做到正確執法,文明執法,同時做好稅收服務,努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執法風險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。反之,如果執法方式簡單,執法手段粗暴,就會造成征納關系緊張,降低自身執法安全系數,增大執法風險,損害執法隊伍的形象,使稅收執法工作處于被動。因此,化解稅收執法風險,保障稅收執法安全也是樹立稅收執法機關良好形象的根本。
三是確保稅收征管質量和稅收收入的關鍵。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實,提高執法人員的工作責任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責,應收盡收。
2.預防稅收行政執法風險的具體方法
預防執法風險,首先要了解風險到底在哪里。當前稅務干部面臨的稅收執法風險主要集中在以下環節:稅務管理環節的漏征漏管;稅款征收環節跑冒滴漏;稅務檢查環節的漏稽漏查;行政執法程序環節的漏位越位等方面。《征管法》中,明確規定了擅自改變稅收征管范圍和稅款入庫級次等11類違法行為要受到行政處分或刑事制裁。在《刑法》中,稅收執法可構成的瀆職犯罪比《征管法》規定的范圍更廣泛,由此可以看出國家對懲治稅收瀆職犯罪行為的重視程度。那么到底怎樣才能從根本上預防稅收執法風險的發生的呢?筆者認為應主要從以下幾個方面入手:
(一)樹立“三種理念”,提高防范風險的意識
一是樹立法治理念,一切稅收管理和執法工作必須嚴格按照法律規范進行。稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”的警示教育,不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念,提高依法行政意識,自覺地學法、遵法、守法,讓“法”深入人心,克服執法上的僥幸和麻痹心理。二是樹立程序理念,正確處理過程和結果的關系。三是樹立證據理念,正確處理法律真實和客觀真實的關系。
(二)加強業務培訓,提高稅收行政執法人員業務水平,提升自身防范風險的能力
自身防范稅收執法風險,關鍵在規范執法,而執法必須懂法,懂法需要學法。稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”警示教育,不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念,深化稅務干部執法風險的意識,使其對自己的工作有一個更高層次的認識。因此,強化有關法律法規和稅收業務的學習,提升稅收執法人員的業務素質,是最終達到防范稅收執法風險目的的基礎。學習內容包括兩方面:一是現行稅收法律法規和政策規定,這是日常稅收執法的依據和標準,只有透徹掌握了稅法知識,才能提高業務能力和執法水平,避免因執法不到位造成玩忽職守,或者在越權執法形成濫用職權;鼓勵執法人員報考注冊稅務師、注冊會計師,將擁有這“兩師”資格的執法人員放在征管一線。二是執法過錯及違規、違紀、違法行為處理的相關規定,這是稅收執法人員應努力避免觸到的“高壓線”。稅務人員只有熟知不規范執法的相關責任,才能更加自覺地規范執法,有效減少和防范稅收執法風險的發生。
(三)健全稅收法律體系,營造良好稅收秩序
建立健全稅收法制是防范稅務行政執法風險的有效途徑。目前我們必須完善稅收法制建設,建立符合我國國情的稅收立法框,建立以稅收基本法為主導、稅收實體法與稅收程序法并重的稅法體系,解決稅收實體法法律法規位階低的問題。盡可能使稅法符合我國國情和民族習慣,具有可操作性,創造有利于稅收工作的法制環境。同時,要結合稅制改革和征管改革的需要建立稅收法律法規實施效果定期評價制度,適時清理不適應當前改革與發展需要的法律文件,及時修改或廢止。用法制打造稅收秩序,用法制制約地方政府和職能部門的干涉行為。在全社會法制的框架內建立綠色稅收環境,化解稅收執法風險。
(四)完善執法監督機制、加大內部懲處力度進一步完善內部執法責任制。做好崗位職責與工作流程的適配,規范各執法崗位及上下環節之間有效銜接的執法程序;及時對與稅收法制建設與信息化建設不適應的工作流程的內容進行修訂完善;繼續強化評議考核,充分發揮稅收執法責任制的功效,建立起以稅收執法責任制為核心的目標管理考核機制;將信息化手段引入對執法行為的評議考核,提高評議考核質量與效率,減少人為因素對考核結果的干擾;嚴格過錯責任追究,加大內部懲處力度,以促進稅務執法人員依法治稅由被動轉為主動,有效地防止權力濫用行為的發生,減少違法執法行為,降低執法風險。同時要建立健全科學合理、充滿活力的干部調入、使用、培訓、提拔、考核、監督、獎懲等一整套管理體系,增強稅務干部隊伍的工作責任心和積極性。
(五)要強化稅法宣傳,做好行政協調,力求社會廣泛支持,努力構筑和諧的外部執法環境
在稅收執法活動中,如果能做到讓納稅人或相關人員理解、支持、配合稅收工作,那么就會減少或降低執法風險,提高工作效率,完成稅收任務。要做到以上工作,稅法宣傳是必不可少的。多年來,稅務部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳,即對納稅人的宣傳,忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執法過程中,有些工作如果得不到相關部門的配合和支持,得不到有關人員的理解,就很容易使工作陷入被動或僵局,這不僅不利于稅收執法工作的開展,而且會提高執法風險系數。因此,要做好稅法宣傳,協調各方面的關系,爭取社會各界對稅收工作的理解和支持。
