【摘要】本文通過分析企業改制給稅收征管帶來的一系列新情況和新問題，提出了針對企業改制行為的稅收征管改進建議。
企業改制所引起的經濟關系的變化會給稅收的征收管理帶來一系列新情況和新問題。如何做好改制企業的稅收征管工作，確保國家稅款及時、足額入庫是擺在各級稅務機關面前亟待思考和解決的重要課題。
一、企業改制過程中出現的稅收征管問題
企業產權制度的改革是一項全新內容的改革，涉及社會和經濟領域的方方面面，關系到國家、集體及個人的經濟利益。在改制實施過程中，稅收征管工作面臨著一系列的問題和矛盾。
（一）納稅人日益復雜化
企業改制使納稅人發生了很大的變化。企業新設、撤并變化不定，國有、集體、私營經濟成分相互交融，各種經濟組織在市場競爭中組建、擴大、縮小或消滅，經濟成分更趨多元化、復雜化的趨勢，納稅人不易控制，工商登記與稅務登記的納稅人數量相差懸殊，漏管戶增多，而且由于企業投資主體的多元化，使企業的隸屬關系難以界定，造成征管界限不清。
（二）辦稅難度增大
改制后的企業，不僅其組織形式和產權結構多樣化，而且經營方式更加靈活多變，增大了征管難度。有的企業化大為小，一分為幾，小企業獨立經營，卻無規范的財務賬目或建假賬進行偷稅，造成稅款流失；有的企業實行集團化并集中納稅，從表面上看納稅人數量減少了，但由于是跨地區、跨行業、跨所有制甚至跨國界進行資產重組（如各種形式的聯營企業、松散型聯合體以及異地設立辦事處機構等）；又由于管理方式不一，導致增加了對稅務登記、納稅主體認定以及發票管理等諸多方面的管理難度。另外，新老企業在存貨、期初存貨已征稅款、留抵稅款、多繳稅款銜接等方面問題仍然多多。
（三）稅務部門未及時介入，造成稅款流失
企業作出改制決定后，一般都只請主管部門和金融部門參與，不通知稅務機關介入。企業主管部門通常也不通知稅務機關參與企業改制工作，不向稅務機關提供相關的改制信息。稅務機關參與破產清算全過程的非常少，即使參與也大多是被動地服從于法院的安排，這就導致稅務機關對企業的清算情況不能及時了解，難以有效追繳稅款。企業改制后，稅務機關對新企業的財務制度與納稅申報又缺乏及時的輔導與監管，使稅收在新老企業交替中形成斷檔，催生了偷逃稅問題。
（四）資產重組欠稅嚴重
有的企業改制前就已資不抵債，改制后這部分企業的欠稅往往成為“死欠”；有的企業借改制之名，行假破產、真逃稅之實，稅款清償額幾乎為零；有的企業在合并、分立、兼并、承包等重組過程中，將欠稅掛在早已不存在的老企業的賬上，使欠稅成為無主債務；有的企業把經濟效益好、利潤豐厚的業務從原有企業中剝離出來，獨立為新企業，并將資金轉移到新企業，而所有債務及不良資產留在老企業，致使原企業成為“空殼”，所謂繼續經營只是這部分企業逃避債務以及欠稅的表面文章。
（五）資產重組中逃避稅收的問題突出
我國現行稅制存在很多稅收政策差異，這導致了大量以避稅為動機的非市場化企業重組行為。１．我國現行稅制中涉外企業的稅收優惠泛濫，優惠的深度和廣度遠遠超過內資企業。（１）在所得稅方面對外資企業比內資企業規定了更多的優惠政策，包括“一免兩減”、“兩免三減”、“五免五減”等年限較長的減免稅規定、寬松的工資列支和折舊制度、再投資退稅規定等。（２）只對內資企業征收城市維護建設稅、教育費附加、城鎮土地使用稅。在外資企業大量稅收優惠政策的誘惑下，有的內資企業在資產重組過程中，千方百計地利用各種手段搞假合資以逃避納稅。２．我國現行所得稅制無論對內資企業還是對外資企業，都規定了對新辦企業給予減免稅的政策，在這種稅收優惠政策的誘惑下，大量的內外資企業利用各種手段，不斷變換企業的名稱冒充新辦企業，以期達到長期不納稅的目的。盡管稅法對新辦企業的條件做出了明確規定，但在實踐中仍然很難界定新辦企業的范圍。
（六）資產評估不規范。對企業進行資產評估，既包括對房屋、機器設備、在建工程等有形資產進行評估，也包括對商譽、土地使用權、專利權、采礦權等無形資產進行評估。由于我國資產評估的不規范，一些沒有取得評估資格的機構和無評估資格的人員混入了評估隊伍。另外，從某種程度上講，改制企業的資產與經營者利益掛得很緊，這就使他們格外關心企業和自己的利益，因此，便不擇手段拉攏、腐蝕評估人員，評估人員因自身利益驅動往往會使評估方法失當。例如，對土地、房產等大宗不動產按原購入價評估，不計市場升值部分，忽視企業未來贏利能力；任意核銷應收款項，不按程序履行報批手續；以部分資產評估代替整體資產評估，降低了企業國有資產的價值；有的中介機構對無形資產低價評估甚至不進行評估等，造成了企業價值在評估中“縮水”，導致稅收流失。
二、加強對改制企業稅收征管的幾點建議
企業改制給稅收征管帶來一些新情況、新問題，同時也對稅收征管提出了新的、更高的要求。有鑒于此，現提出如下幾點對策建議：
（一）明確稅務機關必須參與企業改制進程，并對改制企業進行全過程跟蹤管理
為了有效地預防稅收流失，及時、全面地掌握企業改制從始至終的演變情況以及有關涉稅事項的處理方案，應當明確稅務機關是改制企業的稅務行政管理機關，必須積極做好企業改制的全過程跟蹤管理。有關涉稅問題的處理，必須經稅務機關審核同意方可實施。１．要做好事前管理。主管稅務機關應主動與當地各企業主管部門以及政府下設的改制辦公室聯系，以全面掌握改制動態和擬改制企業名單，積極支持和參與企業改制。２．要做好事中管理。在企業改制過程中，主管稅務機關應對企業改制方案認真研究審閱，若發現其中與稅法相違背的條款要及時建議修改。３．要做好事后管理。對企業改制后新企業有關涉稅問題要逐條落實，妥善解決。改制后納稅主體發生變化的，要及時輔導新的企業依法辦理稅務登記變更和建立賬務、納稅申報等制度，確保納稅秩序不受影響。
（二）強化征管建設，提高征管人員的素質
企業改制所面臨的許多涉稅問題與稅務機關自身的征管手段、征管制度建設滯后及其征管人員素質不均衡存在必然的聯系。不少基層稅務機關在企業改制的事前、事中不能提供便捷、低成本、高效、準確的稅收服務，而事后又不能有效地貫徹國家的稅收政策，發揮稅收的調控作用。鑒于此，強化征管手段、征管制度建設，提高稅收征管人員素質以適應復雜涉稅問題的能力，實屬稅務機關自身建設的一個重要課題。
（三）強化欠稅管理
稅務機關不但要嚴格控制企業的欠稅增長，而且還要特別警惕那些負債累累、企圖借改制之機偷逃稅收的現象發生。稅務機關應根據掌握的信息，提前派稽查人員對改制企業的稅款進行清理結算，力爭在改制實施前清理欠稅；對納稅人資產負債率畸高且有欠稅行為的，應采取稅收保全措施或對其實施稽查；企業兼并、出售時，應明確規定欠稅由兼并方和購買方負責清繳，不能由主管部門掛賬處理。如無力清繳被兼并企業或所購買企業的欠稅，即視為不具備兼并和購買的資格，不允許其實施兼并和購買行為；對于采取“金蟬脫殼”手段逃避欠稅的，應授權稅務機關依照新辦企業是否繼續使用老企業經營場地、資產、技術以及職工等標準進行界定，確定是否由新辦企業承繼老企業欠稅；此外，還要切實加強欠稅追繳的執法手段，嚴格執行加收滯納金制度并認真研究和探索加強稅收征收管理的新舉措。
（四）改革現行稅收優惠政策，創造平等競爭的稅收環境
改革的重點在于解決企業改制后不同組織形式企業間稅負失衡的問題。１．在稅收優惠政策上，要充分體現國民待遇原則，實施產業性的稅收優惠政策。２．現有的校辦、福利企業所得稅方面的優惠政策，在企業改制以后，應視企業的具體組織形式予以取舍。如屬同類企業之間的聯合、兼并則優惠政策應保留；如這類企業與其他類型企業聯合、兼并則應取消優惠政策。
（五）規范資產評估行為，提高資產評估水平
要盡快加強資產評估的立法工作，以法律形式確定資產評估行業的管理體制和市場準入制度，并制定出與資產評估行業管理體制相配套的管理制度；要盡快整頓資產評估中介機構，不斷提高資產評估人員的職業道德素質，使其在資產評估過程中始終保持獨立、客觀、公正，防止因資產評估的不規范造成稅款流失；要建立起完善的資產評估質量控制系統，對中介機構的監督、評估出現問題時如何進行處罰做出明確規定，不斷提升我國資產評估的專業化、標準化。
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