【摘要】國有資本經營預算作為國家預算體系的一個有機組成部分，應由財政部門編制。在確定企業國有資產經營收益上繳比例時，應綜合考慮多方面的因素，同時要加強國有資本經營收益尤其是再投資的管理。
一、明確國有資本經營預算編制的主體
誰應該是國有資本經營預算編制的主體。這是一個頗具爭議的問題，到目前為止還沒有形成統一的認識。盡管國務院已經明確由國資委編制央企國有資本經營預算，但筆者認為，這只是平衡部門權力和利益的權宜之計。從長遠來看，國有資本經營預算應由財政部門負責編制。主要原因如下：
（一）政府預算是全體國民的公共預算，現代政府預算由三項預算構成，即公共財政預算、國有資本經營預算和社會保障預算
按照政資分離的原則，政府公共預算的編制和實施體現著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經營預算則體現政府行使國有資本所有者職能的需要；社會保障預算作為由政府編制的反映社會保障收支規模、結構和盈虧狀況的計劃，也體現著政府行使社會管理職能的需要。三個預算構成完整的公共預算體系。盡管三者之間在活動目的、運作方式和收支內容等方面存在差異，但國家作為共同的財政主體是惟一的。根據政府預算的統一性、完整性的原則，國有資本經營預算的編制、審批與執行不應脫離于國家財政預算部門之外。作為政府復式預算的重要組成部分，其編制主體仍應為國家財政部門，并納入各級政府財政預算管理，同財政公共預算一并報請本級人民代表大會批準后執行。這樣既能保證國家預算的完整、統一，有利于預算之間的平衡與銜接，又利于國民經濟整體協調發展。
（二）目前國有資產監管部門監管的只是部分經營性國有資產，尚不包括下列五類國有企業和資產
401戶金融類國有獨資和控股企業的國有資產；約80個部委下屬的5000余家國有企業的國有資產；鐵路、煙草、郵政三個行業的國有資產；國家外匯管理局和中央匯金公司擁有的外匯儲備；廣電集團及大學、醫院等非經營性轉型的國有經營性資產。因此，從國有資本經營預算的完整性來看，應該將全部國有經營性資產納入預算范圍。否則，就難以稱之為真正的國有資本經營預算。顯然，目前的國有資產監管機構尚難以承擔這一任務。
（三）我國的國有經濟是社會主義堅強的物質基礎，是國民經濟的命脈
改革開放以來，盡管國有經濟的比重有所降低，但是，國有經濟對綜合國力的增強、勞動就業、保障和提高人民生活和承擔改革成本等，起到了不可替代的作用。中共中央在“十一五”規劃中建議把“增強國有經濟控制力，發揮主導作用”確立為“堅持和完善基本經濟制度”的首要內容。這表明，在今后相當長的時間內，國有經濟仍將在國民經濟中發揮主導作用。國家經濟職能的實現、國家宏觀經濟調控能力的保障以及國民經濟各部門的協調發展等還在一定程度上依靠國有經濟的支持。這正是中國特色社會主義的一個重要方面，因此，必須充分利用中央財政的統一性、權威性、規范性來有效地完成這一任務。
（四）預算的編制主體與收益的使用主體是有區別的
由財政部門編制國有資本經營預算，并不意味著預算收益全部由財政部門決定其使用方向。國有資產監管部門作為履行出資人職責的機構，在國有資本經營收益的使用方面，應具有充分的話語權。應將國有資本經營收益的大部分用于國有企業的增量投資或重組、國有經濟布局結構的戰略性調整、國有資本保值增值、國有企業改革成本的支付以及企業創新能力的培育等方面，這些用途應作為國有資本經營預算支出，由財政部門在總預算中予以安排。
二、合理確定國有資本經營收益上繳比例
我國國有企業已有二十余年沒有向國家上繳利潤，這是一個不容置疑的事實。國有資本經營收益的上繳，目前在許多地方還處于試點階段。盡管收益上繳管理辦法還很不完善，還需要有一個不斷調整、不斷完善的過程。但是，筆者認為，在確定向國家上繳收益比例時，如下幾個因素是應該充分考慮的：
（一）行業因素
壟斷性行業的企業和競爭性行業的企業，其收益上繳的比例應該是有區別的。因為不同行業的企業，即使努力程度相同，所獲得的收益也可能是不相同的。對具有一定壟斷性行業的企業，應確定相對較高的收益上繳比例；而對于一般競爭性行業的企業，可適當降低上繳收益的比例。這既有利于企業之間的公平，在一定程度上也有利于降低行業之間的收入分配差距。
（二）企業的組織類型
企業的財產組織形式不同，其收益上繳的比例應是不同的。國有股份公司特別是國有上市公司，由于通過上市，占有了許多其他類型企業所不具備的優勢，尤其是在融資方面的優勢。同時這些企業在上市時國家給予了一定的政策扶持，例如優質資產的整合、劣質資產和債務剝離、機構精簡、冗員安置等，國家為此也支付了較高的成本。因此，其收益上繳比例應該高于其他類型的企業。
（三）區分收益的性質
企業的經營性利潤與產權轉讓收益，其性質是不同的。企業的國有產權（包括資產、股權等）的存量，有相當一部分是在建設發展中由國家的投入所形成的。有些存量盡管是企業在發展中靠自身積累形成的，但是，過去二十多年國有企業并沒有向其股東——國家上繳利潤，由這些利潤形成的存量的所有權理應是屬于國家的。因此，國有產權轉讓收益，應該確定較高的上繳比例。而對于企業經營利潤，其上繳比例可適當降低一些。
（四）既要保證國家股東利益，又要兼顧企業長遠發展
我國改革開放二十多年來，宏觀經濟環境有了很大的改善。一方面，國有企業改革與發展取得了巨大成就；國有大中型企業從整體上走出了困境；另一方面，大多數國有企業的國際競爭能力、持續發展能力特別是創新能力還遠遠不夠，還需要相當大的財力支持和相當長時間的培育。因此，在確定企業上繳利潤比例時，應給企業留有充分發展的財力。
總之，企業收益上繳比例的確定是一個非常復雜的問題。既要保證國家股東的利益（實則是全國人民的利益），同時也要考慮企業的長遠發展，不能竭澤而漁；既不應該形成新的不公平，也不宜過于繁瑣。同時上繳比例的確定也是動態的，即使從一段時間來看是科學合理的，但經過一段時間也可能變得不合理，那就需要調整和完善。
三、加強國有資本經營收益上繳渠道和使用的管理
國有資本經營收益原則上應該用于國有企業改革與發展、國有經濟布局結構的戰略性調整、國有資產保值增值、企業自主創新能力的增強等方面，對國有資本經營收益的上繳、分配與使用，應建立一種嚴格、合理的機制。具體包括以下幾個方面的內容：
（一）明確國有資本經營收益的使用方向
由國資委根據一定時期國家財力的大小（如國有資本經營收益的多少）和國有經濟在國民經濟中的主導地位與作用的要求，初步確定國有資本經營收益用于國有企業改革與發展、國有經濟布局結構的戰略性調整、國有資產保值增值、企業自主創新能力的增強等各個用途上的支出規模，然后會同財政部門根據國有資本經營預算支出項目的要求，綜合平衡后確定收益使用的具體方向和規模，由財政部門形成國有資本經營預算，然后報同級人大會議批準后執行。
（二）建立國有資本預算收益管理的國庫集中收付制度
國庫集中收付制度是市場經濟國家普遍實行的財政資金管理制度。國有資本經營預算可以充分利用這一成果，形成國有資本預算收益管理的國庫集中收付制度。在這種國庫集中收付制度中，由中國人民銀行管理的國庫承擔“出納”職責，國有資本經營預算收益直接納入國庫管理，人民銀行根據預算和國資部門開具的資金具體使用計劃，通過代理銀行進入全國銀行清算系統進行實時清算，預算資金直接劃撥到收款人的銀行賬戶；國資部門擔任“會計”的職責，負責監督資金的上繳和支付。實行國有資本預算收益管理的國庫集中收付模式，分離資金的使用權和控制權，有利于強化對預算資金的監督，防止腐敗。同時資金集中于中國人民銀行下屬的國庫管理，有利于防止大量資金沉淀、提高資金使用的效率。
（三）加強對國有資本經營收益資本性投資的管理
1.建立健全企業國有資本經營收益的資本性投資管理機構。即國資委專設一個職能部門，負責所屬企業國有資本經營收益的資本性投資支出的程序化管理和組織工作，如制定相關政策法規、發布投資信息、組織項目評估、項目后評價和重大事故責任追究等。
2. 建立科學、嚴密的管理流程。（1）國資委根據經濟社會發展規劃、產業政策和國有經濟布局與結構戰略性調整的要求、市場信息等，確定長遠投資方向，并公布相關信息；（2）擬訂年度投資指南，國資委根據上述投資規劃和當前國有經濟發展的實際情況，經過綜合平衡，擬定出年度的投資規模和投資方向指南；（3）投資決策，分為自上而下（根據年度投資方向指南，國資委提出重大戰略意義的項目并面向產業型控股公司和投資型控股公司進行招標、投標）、自下而上（企業根據自身發展需要，提出項目，進行申報）兩種形式，最終國資委審核批準；（4）項目實施與監控，對企業項目的執行情況進行監督，對項目風險進行防范和管理；（5）投資后評價，項目執行完畢，對項目執行情況進行評價，總結經驗和教訓，提出改進意見和對策。
3.設立國有資本經營收益投資活動的運作平臺。在國資監管層和企業經營層中間設立營運層，完善國有資產監管的“三級架構”。國資委通過營運層來具體運作企業資產，包括投資控股公司和資產經營公司，負責對價值形態的國有資本的投資和經營。國資委直接面對資產經營公司或投資控股公司，投資控股公司和國有資產經營公司根據國資委授權，負責完成國資委委托投資管理事項，進行國有資產再投資，培育新興產業以及處置不良資產等。
