財政研究2001.9
中央財政收入占財政總收入比重問題研究
安體富 梁明 黃然
一、決定中央財政收入比率的理論依據和因素
中央財政收入比率高低的理論依據和主要影響因素，我們認為主要包括以下幾點：
（一）公共產品的層次性是決定中央財政收入比率的重要依據。
在市場經濟條件下，通過財政收入掌握社會資源，然后通過財政支出向社會提供公共產品，滿足社會需要，彌補市場失靈是各級政府的基本職能。而中央政府與地方政府之間職能的劃分，即中央政府與地方政府在提供公共產品時如何進行有效、合理的分工，又是由公共產品具有的層次性的特點所決定的。
根據公共產品理論，按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國性公共產品、準全國性公共產品和區域性公共產品。
1．全國性公共產品，是指受益范圍覆蓋全國，可供全體國民無差別享用的公共產品。其基本特征是：受益范圍為全國，而且受益的分布相當均勻。
2．準全國性公共產品，是指那些能夠滿足消費上的公共性，但在分布上又不具備均等性的公共產品，主要包括跨區域的公共設施、基礎建設以及高等教育等。
3．區域性公共產品，是指在本區域內層次上能夠被消費者共同且平等享用的公共產品。其基本特征是：受益范圍為本區域，而且在區域內分布相當均勻。
顯然，三種不同層次的公共產品由于本身的特點，決定了它們應由不同層次的政府來提供，才具有效率。
根據效率原則和公共產品層次性的特點，決定了中央政府主要負責全國性公共產品和準全國性公共產品的提供，地方政府主要負責區域性公共產品的提供，這實際上對中央政府與地方政府的職能范圍在理論上進行了劃分，而政府履行職能又需要相應的財力做保證，因此形成了“公共產品層次性——中央與地方政府職能的劃分——中央與地方政府財力的分配——中央財政收入比率的高低”的邏輯決定過程。在一定時期，如果需要中央政府提供的全國性公共產品和準全國性公共產品數量較多，相應地要求中央政府所掌握的財力就較多，中央財政收入比率就高一些，反之亦然。所以，公共產品的層次性是決定中央財政收人比率的重要理論依據。
（二）集權與分權之間的關系是影響中央財政收入比率的重要因素。
各國在處理集權與分權的關系時，沒有統一的、一成不變的標準，一般都避免過度的集權或分權，往往是以集權為軸心，分權是圍繞集權進行調整，集權與分權的程度又是與各國的具體情況相聯系的，主要決定于以下幾個因素：
1．政體的不同。實行單一制政體的國家，是由若干行政區域單位或自治單位組成的單一主權國家，它是以中央集權為基礎的國家結構形式，因此在處理中央與地方關系時，偏向于強調集權。而聯邦制政體是在地方分權的基礎上，由若干具有相對獨立性的成員單位（州、邦、共和國）聯合組成的，因此在處理中央與地方關系時，聯邦制國家一般偏向于強調分權。
2．社會制度的不同。由于國家的社會制度不同，會使得在集權與分權中的偏好不一樣。實行社會主義制度的國家，經濟制度的基礎是生產資料公有制，在初級階段通常又是由國家代表社會來占有這些公有生產資料，這必然要求政府特別是代表全體國民利益的中央政府更深地介入社會經濟生活，具備更強的調控能力，掌握更多的社會資源。而實行資本主義制度的國家，經濟制度的基礎是生產資料的私人占有制，更強調市場機制本身的作用，在價值觀上體現更多的是個人主義。因此，在處理中央與地方關系時，一般來說社會主義國家更偏向于強調集權，而資本主義國家更注重分權。
3．不同的國情和發展階段。市場經濟不夠成熟的發展中國家，由于生產力發展水平相對落后，經濟結構和產業結構不合理，瓶頸部門對經濟發展形成嚴重制約，地區和個人之間的收入分配差距較大，木利于全國統一市場形成的因素較多，往往需要政府特別是中央政府在市場經濟的發展中發揮更大的推動作用和調控作用，這也使得發展中國家在處理集權與分權關系時一般要比發達國家更偏向于強調集權。
（三）收費、基金等政府收人形式在中央與地方之間的分配，也會影響到中央財政收入比率的高低。
政府為了提供公共產品，需要通過財政收入主要是稅收的形式取得社會資源，但是如果由于政府收入機制不規范，政府收入不僅包括財政收入，還包括大量不納入財政預算管理的預算外收入，甚至也不納入預算外管理的制度外收入，如各種收費、基金、集資、攤派等，那么這些收入形式所取得的資源如何在中央與地方之間進行分配，也會影響到中央財政收入比率的高低。如果這些收入主要歸地方政府支配，那么地方政府在財政收入之外還有屬于自己的重要收入來源，中央政府就有可能在財政收入的分配中提高自己的份額。反之，如果這些收入全部集中歸中央財政所有，地方政府就會要求提高在財政收入分配中的比例，降低中央財政收入比率。因此，收費、基金等政府非財政收入形式在中央與地方之間的分配狀況，與財政收入在中央與地方之間的分配存在一定的互補性，也會影響到中央財政收入比率的高低。
二、當前中央財政收入比率的現狀分析與評價
在1994年分稅制財政體制改革之前，我國的中央財政收人嚴重偏低是當時財稅界比較一致的看法，所以1994年財稅體制改革的目標之一就是要適當增加中央的財力，希望經過幾年的時間，達到把中央財政收入比率提高到60％的目標。那么，目前我國中央財政收入比率的狀況是怎樣？目前的水平是否適當？下面我們對這些問題進行分析。
（一）目前我國中央財政收入比率的現狀及原因分析。
1994年財稅體制改革一度使我國中央財政收入比率有了比較明顯的提高，但隨后這種勢頭并沒有保持住，近幾年該比率則基本上徘徊在50％左右的水平。
在1994年之前，我國中央財政收入比率呈現明顯的下降。1990年之前還能勉強維持在30％以上，進入90年代后就一路下滑，在分稅制財政體制改革前的1993年，該比率已經下降到22．02％。1994年我國進行的分稅制財政體制改革，針對當時中央財政收人比率逐年下滑，中央政府宏觀調控能力不斷削弱的問題，在改革方案的設計上，把中央收入占當時增長比較快的稅種如增值稅、消費稅，特別是在這些收入的增量部分的分享比例定得高一些，以保證中央財政收入比率的提高。從改革實施的情況看，應該說還是基本上達到了預期的目標，1994年我國中央財政收入比率從1993年的22．02％一躍增長為55．7％，比1993年增長了23個百分點。但是，從1995年開始，中央財政收入比率并沒有按預期的設想那樣繼續保持逐步的增加，并最終達到設計的60％的目標，而是出現徘徊并逐步下降的走勢，1997年為48．85％，直到最近兩年，才扭轉這種下降的勢頭，2000年中央財政收入比率達到52．21％。
我們認為，之所以出現這種出乎預料的現象是有其復雜的原因的，主要包括這樣幾個方面：
1．分稅制財政體制改革后，地方財政收入的增長速度超過預期。這又包括以下幾點原因：
（1）地方稅收征收管理的加強，使地方財政收入的增長速度遠超過預期。由于我國劃歸地方稅的稅種，大多屬于小稅種，在原體制下由于收入不多、征管成本較高，在全部稅種都由一個稅務部門征收時，稅務部門自然不會投入太多的精力和人力，在管理辦法上也比較粗放膽是分稅制財政體制改革后，這些小稅種劃歸獨立的地方稅務局管理后，這些稅種收入的多少已經與地方政府和地方稅務管理部門的利益高度相關聯，使得地方政府和稅務部門投入了相當大的力量，實施了前所未有的嚴格管理措施，包括征管辦法和手段的創新，這樣地方稅收的增長潛力得到了充分的挖掘，增長速度自然相當驚人。
（2）從近幾年我國一些重要的經濟結構所發生的變化趨勢看，地方財政收入增長比中央財政收入增長更有經濟基礎。
首先，國民收入分配結構向個人傾斜，使得作為地方稅主要稅種的個人所得稅增長迅速。向個人傾斜的分配趨勢擴大了個人所得稅的稅源，使個人所得稅保持很高的增長速度，如
1993年全國的個人所得稅收入是46 8億元，到1998年增長為338．2億元，1999年達到412 8億元，是1993年的8．8倍。作為地方財政收入的主力軍，個人所得稅的高速增長對地方財政收入的超預期增長功不可沒。
其次，居民支出和消費結構變化的影響。我國在改革開放后，隨著生活水平的提高，居民支出結構發生了比較大的變化，其突出特征就是商品性支出比重在下降，而文化服務性支出比重在提高，這種趨勢在這幾年更為明顯。支出。消費結構的變化和產業結構的變化，必然導致稅源結構的變化，就是主要以第二產業的商品生產增加值為稅基的增值稅的增長，比不上以第三產業營業額為稅基的營業稅的增長速度，而增值稅和營業稅分別是中央和地方財政收入的主要來源，這自然會對中央、地方的財政收入增長造成影響。
第三，價格結構的影響。由于居民的消費結構向服務性需求轉移，服務品的價格上升具有優先性。近幾年來，我國服務品的價格指數一直保持較高的水平。一般來說，價格的變動對稅收收入的短期影響還是十分明顯的，服務品價格高，帶來服務業營業額的快速增長，為地方財政收入的增長奠定了堅實的基礎，而商品價格的下滑必然會使中央級稅源的增長放慢。
第四，批發和零售貿易與餐飲業結構變化的影響。 1994年稅制改革之后，對批發和零售貿易業征收增值稅，收入歸中央地方共享，而餐飲業征收營業稅屬地方固定收入。而這幾年來，我國的餐飲業發展非常迅速。這種變化也會導致地方稅稅源的增加而中央稅稅源減少。
2．分稅制財政體制改革后，中央財政收入的增長速度并沒有預想的那么快。
財稅體制改革后，中央財政收入的增長速度沒有預期的那么快，一方面是前面分析的經濟結構的變化使得它的稅源增長比地方稅源要慢，另一方面就是在稅收管理方面存在一些困難和問題，主要包括：（1）增值稅管理中還存在比較多的漏洞。由于我國信用制度不健全，還沒有條件通過對納稅人資金往來的監控和利用計算機交叉核對的辦法實現增值稅的嚴格管理，管理漏洞的存在使得虛開增值稅專用發票、出口騙退稅等案件屢禁不絕，增值稅流失相當嚴重，而中央財政必然承擔了稅收流失的主要部分。（2）分稅制改革后，中央和地方兩套稅務機構分設，雖然分布在各地的國家稅務系統具備了與地方的相對獨立性，但是在稅企關系、財產購置、收入標準、家屬就業等諸多方面還是與地方政府關系緊密，木可避免出現一些地方政府通過控制、影響當地國家稅務局以犧牲中央、其他地方的利益來謀取本地利益的事情。（3）欠稅的影響。我國目前數以百億計的欠稅主要是增值稅和消費稅，也就是主要是欠中央的收入。在一些地方，由于地方政府的壓力，地方稅的優先級往往高于中央稅，有的甚至把欠中央稅收作為無息貸款供企業長期使用。應該說，大規模的欠稅也是中央收入增長緩慢的原因之一。（4）走私嚴重導致關稅、進口增值稅、消費稅大量流失。由于走私流失的主要是中央稅收，顯然這也是稅制改革最初幾年中央收入增長緩慢的原因。
3．由于財政總收入占GDP的比重偏低，制約了中央財政收入在財政總收入中占據更多的份額，也使得我國中央財政收入占GDP的比重遠低于其他國家的水平。
雖然中央財政收人比率是在財政總收入盤子內中央與地方之間的劃分，似乎與財政總收入的多少無關，但我們應該看到，在財政總收入規模太小，而對地方政府又必須有規范性收入來源以保障政府履行職能，這時財政總收入占GDP的比重偏低實際上就會對提高中央財政收入比率產生制約作用，也會使得中央財政收入占GDP的比重偏低。
我國中央財政收入占GDP的比重相當的低，這與我國財政總收入占GDP比重嚴重偏低有關，例如 1995—1999年我國財政總收入占GDP比重分別為 10． 7％、10． 9％、 11． 6％、12．6％、13.9％，遠低于發達國家平均30％左右、發展中國家20％左右的水平。由于財政總收入的“蛋糕”規模小，中央財政想要提高自己所占的份額，難度自然會大些。
4．我國財稅體制中一些深層次問題對中央財政收入比率的提高形成制約。主要包括：
（1）中央與地方政府間的事權和支出范圍的劃分還不夠規范、清楚，相互交叉、越位的現象還比較多，政府取得收入是與它的事權范圍有一定對應關系的，如果事權和支出范圍不清，收入的劃分自然也會存在不合理的地方。（2）我國1994年財稅體制改革是一種溫和、漸進式的改革，對原體制下地方的既得利益基本上沒有觸動，中央財政對地方稅收返還按1993年為基期核定基數后全部返還，中央只是在兩稅的增量上多集中一些。既然要保持地方的既得利益，中央財政收入比率就不可能提高太多。（3）我國中央對地方、以及省以下政府間轉移支付制度建設滯后。提高中央財政收入比率，把更多的資源掌握在中央政府手里，這并不是最終的目的，最終的目的是通過政府間轉移支付制度，再把這些資源配置、使用出去，并在此過程中貫徹中央政府的調控意圖。如果缺乏規范、公正、高效的政府間轉移支付制度，或者通過政府間轉移支付制度不能有效傳遞中央政府的意圖，那么僅僅提高中央財政收入比率就失去了實際意義。
（二）對當前我國中央財政收入比率的評價。
從前面的分析可以看到，1994年財稅體制
改革之后，我國中央財政收人比率大體維持在50％的水平，那么這種比率水平到底是高還是低，或者還是比較合適？我們認為不能單就這一比率來論比率是高是低，至少應考慮以下幾個方面：
1．通過國際比較進行分析。我國目前中央財政收入占財政總收入的比重在48－53％的水平，中央財政收入占GDP的比重在5 5－65％的水平，如果僅從數字上看，我國中央財政收入比率的水平是很低的，特別是中央財政收入占GDP的比重，比世界各國的水平低得很多。因此從國際比較看，我國目前中央財政收入比率水平應該說是偏低的。
2．對中央財政實際可支配財力進行分析。中央財政收入比率的高低，通?？梢苑从持醒肱c地方可支配財力的劃分，但是在我國目前階段該比率只是名義上中央與地方財力的劃分。因為在分稅制財政體制改革后，中央對地方的稅收返還是按1993年為基期核定基數后全部返還，以確保地方的既得利益。這樣，實際上使得稅收返還部分的收入對中央財政來說，只是名義上的中央收入，中央財政對其沒有實際支配權和調整權，只是“過路之財”。1994—1997年，我國稅收返還部分分別是1799億元。1867．3億元、1948．6億元、2011．6億元，在抵消掉地方對中央每年550億元左右的上解收入之后，中央財政每年實際可支配財政收入要比名義財政收入減少1300－1500億元，因此中央財政實際可支配收人比率要比名義中央財政收入比率低。
3．從我國的國情及市場經濟的發展看，由于我國是一個實行單一制的社會主義大國，人口眾多，疆域遼闊，在面臨復雜的國際環境和國內經濟形勢時適當強調中央集權，加強中央政府的宏觀調控力是非常必要的，也是維護中央權威和政令統一的必要手段。而且我國是一個發展中國家，市場經濟體制還不成熟，許多阻礙市場經濟發展的障礙如地區封鎖、地區發展結構不平衡等問題還需要中央政府來加以解決和協調，這都需要有財力為后盾。因此，中央財政收入比率還應有所提高。
4．從與中央對地方的其他調控手段相配合的情況看，隨著我國社會主義市場經濟的發展，直接的計劃、行政手段的使用應該是逐步減少，包括稅收的立法權方面，也會考慮讓地方享有一定的稅收立法權，地方政府可以根據本地區的實際情況，確定設立某些稅種，調整某些稅率、稅目，以及擁有一定的稅收管理權。在這些方面放權的思路，應該與在收入方面適當集權的思路相配合，才能既調動了地方的積極性，又不至于妨礙中央宏觀調控能力的增強。從這點考慮，中央財政收入比率還是可以有所提高的。
三、提高中央財政收入比率的對策建議
提高中央財政收入比率，涉及到中央與地方分配關系的調整，應該采取比較慎重的辦法。而且在1994年財稅體制改革之后，中央財政收人明顯偏低的情況已有所改觀，所以，我們認為更重要的是通過對現行財稅體制的規范、完善來逐步實現。另外對提高中央財政收入比率的目標，也不應設具體的數值，關鍵是看中央政府對地方的控制力是否增強。我們認為可以采取以下措施：
1．改革目前稅收返還辦法。由于稅收返還辦法是在原體制基數法上演變過來的，對由于歷史原因造成的地方既得利益基本上沒有觸動，無法體現中央對地區間財力分配的調整意圖?？梢钥紤]：（1）逐步減少稅收返還的規模，擴大過渡期轉移支付。從技術層面看，過渡期轉移支付的框架與規范轉移支付制度已經比較接近。為了進一步發揮過渡期轉移支付的均衡效應，今后應隨著中央財力的增加，逐步擴大其規模，或者通過逐年遞減用于稅收返還部門的財力，逐步增加規范化的過渡期轉移支付的規模。（2）以縮小地區間財力差距為目標，適度調整地方政府既得利益，將稅收返還逐步改造為規范的一般均衡撥款。（3）清理專項撥款，改進撥款辦法，逐步將其納入規范的轉移支付制度體系。先對專項撥款進行清理和分類，在此基礎上引入因素法核定專項撥款數額，除特殊情況外，專項撥款也要盡量按照規范的程序和公式化方法計算對各地的補助額。通過這些辦法，把稅收返還、體制補助等名義上屬于中央財政但實際上中央不可控的財力，逐漸轉化為中央可支配財力。
2．結合對現行財稅體制的完善，調整中央、地方的收入劃分。從各國財政實踐的經驗看，政府間收人的劃分應遵循以下原則：（1）根據收入項目調節功能的強弱確定歸屬，一般將數額較大，宏觀經濟調控能力比較顯著的稅種劃歸中央。（2）根據稅基的移動性進行劃分。如果一個稅種的稅基具有移動性，容易出現通過遷移進行避稅的現象，而地方政府為了減少乃至消除這種稅基移動，需要進行有效合作與協調，加大征稅成本，則這類稅收作為中央收入比較理想。而實際移動性不強或不具移動性的稅種，通常劃為地方政府收入。（3）根據征管效率進行劃分。某些稅種能夠實現規模效益，則宜于集中，應作為中央收入；反之，收入零星、分散的稅種，集中管理的成本較高且容易流失，應下放給地方政府。（4）按照稅基分布的均衡性進行劃分。各轄區稅基分布不均衡的稅收，應作為中央收入。（5）基于收益原則征收的稅收或使用費，交給地方政府管理。
借鑒國際通行做法，并考慮我國政府職能轉變的實際進程，應對現行財稅體制下中央與地方收入的劃分作以下調整：一是改變企業所得稅按照行政隸屬關系共享的做法，按國際慣例實行分率計征或比例分享。二是在稅制進一步完善、地方稅系得到健全的條件下，將個人所得稅作為中央地方共享稅；三是逐步將證券交易稅（印花稅）、資源稅劃為中央收入。
3．完善地方稅收體系，合理確定稅收管轄權限。結合稅收制度改革逐步形成地方主體稅種，條件成熟時可以考慮將房產稅、土地使用稅、車船使用稅等簡并成財產稅，并適當擴大稅基，成為市縣一級財政的穩定收入。逐步合理解決地方稅收立法權和管理權限問題。由于各地區自然條件和經濟發展水平等方面差別較大，賦予地方政府適度的地方稅收管理權，有利于促使地方因地制宜挖掘稅收潛力，發揮稅收調節作用。按照適當集中、合理分權的原則，逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權限，將一些區域性強、不影響全局經濟發展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給省級政府，在不影響中央宏觀調控政策、不擠占中央稅基、不妨礙周邊地區經濟發展的情況下，報經中央批準后，省級人大和政府可以決定征或免征具有地方區域性特點的某項地方稅。通過在原先過度集權的行政、立法、稅收管理等方面的適當分權，換取中央在財力上的適當集權，為提高中央財政調控力，更多地運用經濟手段來進行調控創造條件。
4．規范政府收入體系，提高財政收入占GDP的比重。通過“費改稅”規范政府收人中的稅費關系，取消各種不合理、不合法的收費、基金、攤派等政府收入，將部分具有稅收性質的收費、基金改為稅收，對必須保留的收費、基金進行規范管理，實行收支兩條線、收支都納人政府財政預算監督、管理的辦法，提高財政收入占GDP的比重。也就是說通過“費改稅”把規范性的財政收人規模做大，為提高中央財政收入比率創造空間。
總之，在實施這些措施時，要與增加地方在一般性轉移支付資金使用方面的自主權、適當的行政、立法分權相配合，完善省以下政府的轉移支付制度，考慮到地方政府特別是縣鄉政府的承受能力，逐步提高中央財政收入比率。
中國人民大學財政金融學院
作者單位：中共中央黨校經濟學部
財政部綜合司
