作者：鄧子基
財政研究2001.7
關于公共財政的幾點認識
鄧子基
一、關于“公共財政”的提法
我認為，古今中外，財政就是國家財政、政府財政，因其天然具有公共屬性，所以也是公共財政，它們是同義的。但是，隨著生產力水平、經濟制度和經濟體制的演進，不同的國家財政又會有不同的模式（類型）?，F在大家所說的“公共財政”一詞是從西方引進的，把它作為國家財政在西方發達市場經濟條件下的一種模式，突出它是一種市場型財政，卻又有著特殊的意義。
“公共財政”一詞是英文 Public Finance的直譯?！睹绹鴤鹘y辭典》對Finance有兩種解釋：一是指資金或其他財產的管理科學，二是指對資金、銀行業、投資和信貸的管理。一般的英漢辭典則通常把Finance譯為金融、融資或財務。因此，如果Finance一詞單獨使用，那么它的主要意思可以理解為我們通常所說的財務管理，而這種財務管理既可以發生在私人部門，如家庭、企業、銀行的資金管理：也可以發生在公共部門，主要是政府部門的資金管理。在Finance一詞前加上限定詞Public，此時的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”?？梢?，單從字面上理解，Public Finance指的就是公共的或公共部門的財務管理。由于國家（或政府）是整個社會經濟中最為主要、對社會公眾有著最為廣泛、持久而深刻影響的公共部門，因此，用Public Finance來代表國家（或政府）的分配行為或收支活動，是容易為人們所接受的。所以，應當把Public Finance譯為“財政”，因為財政就是指國家（或政府）的分配行為或收支活動。我于1987年在把馬斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的Public Finance In Theory and Practice編譯為《美國財政理論與實踐》一書時，就把Public Finance譯為“財政”。也正因如此，假如把Public Finance直譯為“公共財政”，有的學者認為那是畫蛇添足，多此一舉。
不過，人們會問，如果Public Finance是專指國家（或政府）的財政活動的話，那么為什么不直截了當地在Finance的前面用Government加以限定，卻偏偏要冠以Public一詞呢？據張馨同志的考證， Public Finance一詞一直到 1892年才被英國的巴斯塔布爾（Bastable，C．F．）首次用來概括“財政（學）”這一范疇。而在Public Finance被廣泛采用的前后，財政（學）被冠以Government Finance的不在少數，而且迄今為止仍然有之。這樣，如果把Public Finance和Government Finance放在一起進行比較，那么將Public Finance譯為公共財政（學），用以特指市場型的財政，以突出市場經濟條件下的國家（或政府）財政活動的公共性，不失為一個貼切的譯法，足可以接受的。
有的學者提出，自從1959年馬斯格雷夫出版了被奉為經典著作的《財政學原理：公共經濟研究》首次引入了公共經濟（Public Economy）的概念，特別是1964年和1965年分別以法文和英文出版的《公共經濟學基礎：國家經濟作用理論概念》和《公共經濟學》，直接以公共經濟學（Public Economics）為書名。自此以后，多數財政學著作把 Public Finance或 Government Finance改稱為公共經濟學或公共部門經濟學（Public Sector Economics）。而這種改名，絕不僅僅是單純意義上的名字的改換，而是研究的范圍、領域、方法、指導思想、所要說明的問題等等都有實質性的變化。照此說來，與西方國家財政學的發展現狀相比較，“公共財政”的提法多少顯得有些“滯后”了。
應該肯定，西方財政理論的研究的確在近幾十年來已經有了實質性的進展。但也應當看到，盡管公共經濟學或公共部門經濟學對政府與經濟活動之間關系的研究，已經擴展、突破了原有的內容和方法，但是，對國家（或政府）的分配行為或收支活動的分析，仍然是公共經濟學或公共部門經濟學中最具份量的組成部分，而這也正是不少財政經濟學著作相繼改名之后，卻仍有許多著作使用Public Finance的原因，此其一。其二，“公共財政”一詞的提出和興起，是在我國歷經多年的財政經濟改革，在原有的計劃經濟條件下的財稅體制已經發生了深刻變革之后，試圖對逐步走向完善的社會主義市場經濟下的財政模式及其特征進行理論概括的產物。在我國財政改革與財政理論發展的現實情況下，提出“公共財政”一詞，并將其作為國家財政在社會主義市場經濟條件下的一種模式（類型），的確有助于標識我國財政職能轉化的方向，有利于財政定位，是有著特殊的現實意義和理論意義的。
近幾年來，張馨同志撰寫、出版了《公共財政論綱》等專著，發表了許多論述公共財政的文章，在財政本質與財政模式（類型）的關系問題上有了新的突破，對國家分配論的繼承與發展作出了突出的貢獻，受到了學術界與政府部門的肯定和重視。對此，我感到十分高興。我曾于1999年3月6日在《中國財經報》發表《我所理解的“公共財政”一文，正式提出“為公共財政叫好”?？傊?，對于“公共財政’這一提法，我是持贊成態度的。
二、公共財政與國家財政的關系
我之所以對“公共財政”范疇及其原理加以肯定，是因為它從經濟體制的角度出發，正確把握了市場經濟條件下的財政模式（類型）及其涵義、特征。不過，盡管市場經濟作為一種經濟體制，并無姓“資”姓“社”之分，資本主義可以用，社會主義也可以用，這就決定了與之相適應的公共財政可以作為我國財政改革的一個主要模式；但是，我們也應當看到，我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，而這一經濟體制是以社會主義為方向并將其作為社會經濟制度基礎的，這就決定了對我國財政模式的把握不能不顧及我國的社會生產關系或經濟關系。因此，公共財政作為對發達市場經濟條件下的財政模式（類型）的一種理論概括，固然不失其積極意義，但它作為我國財政改革的目標模式，卻是失之片面的。
那么，哪個概念才能正確把握我國財政改革的現狀及其目標呢？我認為，從現實的經濟制度和經濟體制的角度考慮，還是要強調“國家財政”一詞。一方面，國家與財政有著天然的聯系，沒有無國家的財政，也沒有任何財政可以離開國家而存在，國家財政作為一個一般范疇，可以涵蓋公共財政范疇。這樣，在總括我國財政的基本特征的同時，不至于因為強調國家財政，而忽視對構建公共財政框架的倡導；也不至于因為倡導建立公共財政，而脫離我國作為發展中國家與社會主義國家的生產力和生產關系現實。另一方面，和公共財政的提法相似，使用“國家財政”一詞，雖然看似有同義重復之虞——財政本來就是指國家的分配行為或收支活動，在財政前面加上“國家”二字是缺乏必要的，然而，使用“國家財政”一詞卻有助于反映我國財政經濟改革過程中的兩個重要事實：第一，我國的市場化改革進程主要是由政府自身主動推進的，對財政改革來說同樣如此；第二，多年以來，我國財政一直存在“兩個比重”偏低的情況，需要通過政府，尤其是中央政府的權威對這種局面加以改觀，以“建立穩固、平衡和強大的國家財政”（江澤民總書記為《領導干部知識讀本》一書所作的批語）。由此可見，在現實情況下，使用古今中外都存在的“國家財政”這個“財政一般”范疇，還有其特定的時代內涵。
在說明了堅持“國家財政”范疇的必要性之后，這里還有必要對公共財政與國家財政之間的關系作進一步的辨析。前面已經提到，國家財政與財政是一致的，財政就是國家財政，國家財政也就是財政；而公共財政特指市場型的財政，因此，國家財政包含公共財政，公共財政是財政或國家財政的從屬概念或者說是子概念。一般說來，公共財政以彌補市場失靈為出發點，集中于從事非營利性的公共服務活動；但由于在我國社會主義市場經濟中，公有制經濟居于主體地位，現實中存在著的數量巨大的國有資產和國有資本運營，以及我國作為發展中國家的現實國情，導致了在公共財政之外，還必須有一塊活躍于經營性、競爭性領域的國有資本財政。而公共財政與國有資本財政這兩個既互相區別又互相聯系的有機統一體，就構成了我國國家財政的現實模式，所即謂的“雙重結構（或雙元）財政”（其中以公共財政模式為主）。
“國家財政”范疇的使用，引發了一個問題，那就是，如何概括計劃經濟條件下的財政模式（類型—）？張馨同志提出，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型：自然經濟、市場經濟與計劃經濟，與之相適應，從財政活動的目的出發，國家（或政府）的財政活動可以劃分為三種類型：家計財政、公共財政和國家財政。用“家計財政”來概括自然經濟型財政的提法是否恰當，這里暫不討論；但是用“國家財政”來概括計劃型財政，我認為是欠妥的。張馨同志指出，在計劃經濟體制下，企業只是國家和政府的行政附屬物，個人只是企業或單位的行政附屬物，整個社會以國家和政府為中心形成一個大企業，企業和個人的活動只是服從于和圍繞著國家與政府的經濟計劃來開展，從而財政也只是服從于和圍繞著國家的需要而活動的，這就具有了“國家”財政的性質。應當說，張馨同志對計劃經濟中的財政活動的總體狀況的分析和判斷大體是正確的，值得商榷的是用“國家財政”來概括計劃型的財政這一做法。我認為，財政與國家之間存在密不可分的這一觀念已經是深入人心的了，再用古今中外皆有的“國家財政”這樣一個帶有“財政一般”意義的范疇來界定帶有特定含義的計劃型財政，很容易導致概念使用上的混亂和人們的誤解。比如，人們在否定計劃型財政時，就會把“國家財政”這個“財政一般”也一并否定掉了。
此外，拘泥于從財政目的的角度劃分財政類型，會在邏輯上產生這樣的問題：既然家計財政服從于領主或君主的（私人）需要，公共財政服從于公共需要，而國家財政服從于國家需要，要么，國家是公共性質的還是私人性質的？如果說國家需要是公共需要，那么國家財政與公共財政又有什么區別：如果說國家需要是私人需要，那么是國家財政好像與家計財政又沒什么兩樣。而如果這兩種說法都不成立，那么國家就該是公共性與私人性的混合體了。依據馬克思主義的國家觀，國家財政的確兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同樣的邏輯，那么公共財政、家計財政又何嘗不同時具有公共性和私人性呢？而無論答案如何，都將有違按照同一標準對財政模式（類型）進行劃分的初衷。
因此，我認為，不妨根據計劃經濟下的財政大包大攬的特性，用“大一統財政”來概括計劃型財政或許會更加合適些。
三、公共財政論的引進與本土化問題
我一向主張，對待馬克思主義，既要堅持，又要發展。既反對“僵化論”，又反對“過時論”。對待西方的東西，必須學習、分析、吸收、借鑒。既反對“排斥論”，又反對“照搬論”。早在80年代，我就率先編譯了馬斯格雷夫的《美國財政理論與實踐》，撰寫并出版了《比較財政學》、《國際稅收導論》和《財政學原理》等著作，為引進、吸收、借鑒西方財政理論做了一些工作。我認為，從財政活動的起因、客體、目的、模式和決策等五個角度看，西方財政理論是由市場失靈論、公共產品論、公共需要論、公共財政論和公共選擇論等共同組成的。這些理論先后被引進我國，并得以論述和宣傳。但近幾年來，大家都集中到“公共財政論”這一提法上來，把公共財政論作為西方財政理論的總稱或代稱。
公共財政論是根植于西方發達市場經濟土壤之上的財政經濟學說。公共財政論的引進在我國已經有一段較長的歷史，但是，它在我國的真正崛起和本土化卻是1990年代以后的事情。之所以如此，其主要是受學說生存與發展的現實土壤決定的。
從公共財政論在我國興起的實踐背景看，經過多年的經濟改革，我國原有的計劃經濟體制逐步讓位于社會主義市場經濟體制，市場機制在資源配置中的基礎性作用日益顯現出來。與之相適應，計劃經濟條件下的財政也逐步向市場型的財政轉換，政府與市場之間的關系發生了巨大的轉變，其主要表現在：第一，財政支出呈現出逐步退出競爭性、經營性領域的趨勢，財政投資支出在財政總支出的比重大大下降，而余下投資支出的重點和方向也發生了巨大變化，對基礎性、高風險性領域的投資成為重點；第二，財政收入由原先的稅收、利潤共同居于主體地位的格局轉變為以稅收為單一主體的格局，同時種種不規范或者比較不規范的所謂制度外收入、預算外收入正在逐步通過稅費改革得到遏制和治理。第三，財政政策由原先強調保持財政年度平衡，轉向有意識利用財政政策的功能，實現經濟政策目標。特別是1998年以來，為了促進經濟增長，我國的財政政策已由原來的被動擴張型轉變為主動擴張型。第四，通過財政體制改革，分稅制體制初步得以確立，地方政府的財權財力得到初步的確認。第五，伴隨著多種經濟成分并存局面的形成，非公有經濟逐步取得了與公有經濟平起平坐的地位，我國財政收支政策中的對某些經濟成分給予支持或加以限制的不同等對待現象正逐漸減弱。這些跡象表明，我國財政的公共性特征正日益顯現出來。所以，公共財政論的興起是有著客觀基礎和現實依據的。
當然，盡管公共財政理論的發源地是西方發達市場經濟國家，但是由于學術研究傳統的原因，西方學者在構建公共財政理論體系的過程中，一般沒有明確指明公共財政的研究思路與基本特征等問題，而對這些問題進行歸納、總結與梳理則是以葉振鵬、張馨同志為代表的我國一批學者所作的貢獻。而這樣的努力無疑加速了公共財政學說在我國的傳播與流行，對我國的財經改革進程起到了十分積極的推進作用。
基于上述理解，對于構建公共財政框架，我是持贊成態度的。不過，在“為公共財政叫好”的同時，我認為還應注意兩個方面：一是不要忘了
國有資本財政，二是應當意識到中西方國家在經濟發展水平與經濟制度方面的差異，求同存異，注重中為體，洋為用。而對于公共財政論的基本觀點，我大體上也是贊同的，但在發展與完善公共財政論的過程中，應當認識到：公共財政論作為財政模式論、現象論，與作為財政本質論的國家分配論之間并不是相互排斥、非此即彼的關系二者之間事實上存在諸多的相互補充。相互充實之處，因此，應當在堅持國家分配論的基本觀點的基礎上，對兩種理論加以整合與發展，并實現公共財政論的本土化。
四、實行公共財政國家分配論還適用嗎？
國家分配論是產生于我國計劃經濟時期的財政學說。長期以來，它在我國財政理論界居于主流地位。但是，社會主義市場經濟體制的初步建立，以及建立公共財政框架的政策目標的提出，表明國家分配論的客觀依據和實踐背景發生了深刻的變化，這使得不少人對國家分配論在我國改革開放新時期的適用性產生了懷疑。特別是，隨著公共財政論的大量引進與迅速興起，許多人更是把公共財政論視為國家分配論在社會主義市場經濟時期的替代物。
應當說，出現這樣的認識是比較自然的一件事。因為，在社會經濟演進的過程中，新的經濟現象不斷出現，而這些新的經濟現象有時難以用固有的經濟理論作出有說服力的解釋，這時，或者需要對原有的經濟理論加以補充、修正，或者需要引進、創新的理論。但是，對有些經濟學說來說，它們雖然是特定時代的產物，卻有可能反映較長歷史時期的人類社會經濟活動一般規律，因而有著較為持久的理論解釋力。國家分配論就是這樣的一種學說。
國家分配論透過紛繁蕪雜的財政活動，抽象出國家與財政之間的本質聯系，提出了財政是以國家為主體的分配行為或收支活動、財政的本質是以國家為主體的分配關系的論斷，從而科學地回答了“什么是財政”這一財政理論的核心問題。我們知道，任何事物都是現象和本質的統一，現象反映本質，本質蘊含于現象之中：現象是多變的，而本質卻是唯一的。對于財政來說，財政現象是復雜多樣的，而依此加以區分的財政模式（類型）也會隨社會經濟制度或體制的變革而發生變動；但財政的本質卻是唯一的，即財政與國家之間的不可分割、共生共死的歷史聯系。
公共財政論以市場經濟為起點，沿著“市場有效→市場失靈→政府干預→財政介入”的研究思路，提出了市場經濟條件下的財政存在的必要性，并對市場經濟條件下的財政運行過程及其特征進行了概括和總結。因此，公共財政論是一種反映西方發達市場經濟國家的財政特殊的理論。由于學術研究傳統的差異，它沒有對“財政本質”這個財政一般問題作出回答，從而也沒有能夠對財政活動下一個完整而科學的定義。但是，不談財政本質，不等于財政沒有本質。建立與社會主義市場經濟體制相適應的財政模式．本身就要求這一模式不僅要適應于市場經濟體制，而且要以社會主義經濟制度為基礎。這就更需要我們對財政本質范疇加以重視，也即對財政活動背后所體現的各種分配關系或經濟關系，如政府與市場的關系、中央政府與地方政府的關系，以及國家、企業與個人的關系等加以重視。
因此，就國家分配論與公共財政論的關系而言，前者是本質論，后者是現象論或模式論；前者關注財政一般，后者關注財政特殊；前者側重于財政的共性，后者側重于財政的個性。二者之間并非水火不相容的關系，而是涵蓋與充實的關系。有的學者說，公共財政論一出現，國家分配論者就“恐懼”，這種論調是不適宜的，是片面理解兩種理論的結果。我們承認，由于國家分配論產生于計劃經濟時期，其對財政運行過程及其特征的描述主要以計劃經濟為依據，因此在市場經濟條件下已經失去其現實依據；但國家分配論針對于計劃經濟條件下的財政特殊的“過時”把握，并不足以構成對國家分配論的核心思想的否定。恰恰相反，由于國家分配論正確地揭示了財政的本質，因此也在理論上取得了一般性的意義。也正因如此，在新的歷史時期，在政企分開、政資分開和兩權分離的條件下，我把原先內在于國家財政的“吃飯財政”與“建設財政”這兩部分加以區分，把國家分配論形象概括為“一體五重”、“一體兩翼”，進一步明確把社會主義國家區分為公共權力的行使者和國有資產的所有者這雙重身份；葉振鵬、張馨等同志，則在此基礎上提出了“雙重結構（或雙元）財政”理論，對社會主義市場經濟體制下的財政模式作出了頗有說服力的判斷和把握，從而大大豐富和發展了國家分配論的內涵。
總體說來，國家分配論作為國家財政的本質觀，這一點不會過時，在社會主義市場經濟時期依然適用。但是，作為一套計劃經濟土壤之上生長起來的財政理論體系，其對計劃經濟時期的財政模式的總結、概括雖不失其歷史意義，但已經不適應經濟改革的現實。然而，應當看到，在我國市場化改革的20多年來，國家分配論者并沒有固步自封、停滯不前，而是根據現實發展的需要，本著“八方借鑒，擇適用之”的原則，不斷對其財政特殊觀進行修正和完善。這就是說，我們既堅持國家分配論所反映的財政分配關系及其一般規律，又重視吸收、借鑒西方公共財政論的運行模式、機制，把兩者密切結合起來，并加以整合、發展，從而形成了一整套關于社會主義市場經濟體制條件下的國家財政的學說，使這棵理論之樹能夠得以常青。
五、借鑒公共財政論發展國家分配論
改革開放以來，我國理論界對傳統財政學進行了大量的反思。有的學者提出了“中國財政學向何處去”這一頗具號召力的問題，主張應當重建中國財政學，以適應社會主義市場經濟體制的需要。這些學者在肯定國家分配論在我國社會主義建設初期所起的積極作用的同時，指出：當前中國財政學界正面臨著以國家分配論為代表的傳統財政學和以公共財政論的西方財政學的交鋒，而這場交鋒目前尚勝負未卜，但無疑是以市場經濟作為研究起點的財政理論才是有生命力的理論，即公共財政論的勝算會大一些，云云。
應該肯定，在經濟現實與經濟理論面臨劇烈變革的時代，對原有的財政理論進行反思是必要的，也是有意義的。問題在于，以國家分配論為代表的我國傳統財政學在現實面前真的面臨一場生死抉擇嗎？我國財政學所需要的到底是整合、發展，還是應當將從零開始，進行重建呢？
正如上文多次提到的，公共財政論是從現實的財政運行過程出發，從現象的層面概括市場經濟條件下的財政模式（類型）的基本特征；而國家分配論則是從各種財政現象和具體的財政模式（類型）出發，抽象出財政活動的一般本質。兩種理論所處的不同分析層面及其所用的不同研究視角，使二者之間從根本上看并不存在著“誰勝誰負”的問題，而恰恰是為兩種理論在新的社會經濟形勢下的整合提供了可能性；而我國特有的改革起點和路徑，以及構建與社會主義市場經濟體制相適應的財政模式，則為兩種理論的整合、發展提供了必要性和現實性。因此，當前財政基礎理論研究的重心應當是：借鑒公共財政論，發展國家分配論！
在整合、發展而不是重建我國財政學的過程中，我曾對公共財政論與國家分配論之間的關系問題，撰寫并發表了《借鑒公共財政論發展國家分配論一文（《財政研究》2000年第1期），撰寫并出版了《國家財政理論思考》一書（中國財政經濟出版社2000年8月版）。這里，再著重說明以下兩個問題：
第一，關于財政活動所體現的關系問題。從公共財政一詞的譯法及公共財政論的基本觀點中我們可以看出，公共財政論所強調的是市場經濟條件下國家財政活動的“公共性”，即財政是以國家或政府為市場的一極，為處于市場另一極的無數分布于市場之間的企業和家庭提供一視同仁的公共服務。應當說，這樣的見解是正確的，尤其是對我們這樣一個以社會主義市場經濟體制為改革的目標模式，而國家或政府行為卻存在著大量“缺位”與“越位”現象的發展中國家。但在肯定的同時，也不應對國家財政活動的另一個屬性——集團性（或階級性、階層性）避而不談。事實上，財政、經濟改革之路是復雜而曲折的，財政的公共性并不會自然而然地顯現出來，期間交織著各種利益集團之間的摩擦、沖突和斗爭，伴隨著各種利益集團的分化、瓦解與重組，這就使我們不得不關注于國家財政的集團性（或階級性、階層性），不得不關注于財政分配行為背后所隱藏著的經濟關系，而國家分配論則提供了理解這些問題的鑰匙。
第二，關于財政的本質與模式問題。國家分配論對于財政本質這一“財政一般”問題的把握是深刻而富于洞見的，但它對于社會主義市場經濟條件下的財政模式這一“財政特殊”問題的認識的確存在著不足之處。因此，現在的關鍵問題不應集中在研究“誰戰勝誰”的問題，而是需要心平氣和地正視中西財政理論各自的優勢之處與薄弱環節。在堅持國家分配論的財政本質觀的基礎上，在財政模式問題的研究上進行突破，從而實現國家分配論與公共財政論的科學融合與發展，構建獨具中國特色的新的“國家分配論”財政學理論體系。在這一整合與發展的過程中，要特別注意中西國情的差異，注意我國所走過的和所要走的獨特的改革之路，注意堅持我國的社會主義經濟制度，而不應對來自于西方發達市場經濟國家的公共財政認照搬照抄，不加鑒別地加以引進。
