文 ／ 杭州市財政局農業處課題組
一、財政支農績效管理背景和杭州市財政支農現狀
（一）財政支農績效管理的背景
當前，我國經濟進入新的發展階段，開始了全面建設小康社會時期。要最終實現政府制定的發展目標，在很大程度上取決于“三農”問題的有效解決。中央十個“一號”文件、黨的十六屆四中全會、黨的十七屆三中全會等逐步清晰、系統地闡述了關于“三農”的政策。特別是黨的十七屆三中全會提出：我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。在資金支持方面，各級財政對農業和農村經濟社會發展的投入逐年加大，并且在財政投入上強調三個“高于”的要求。
在財政支出逐年增加，特別是支農專項資金比重加大的情況下，吸收改進美國與英國等西方發達國家相對比較成熟的財政支出績效評價法規與評價方法，通過評價體系對財政支農行為的過程及其效果進行分析、評價和報告，以提高政府管理效率、支農資金使用效益和公共服務水平。
（二）杭州市財政支農的現狀分析
1.財政支農投入總量不斷增加，但支農支出占總財政支出比重相對仍然偏低。
近幾年，杭州市財政對農業和農村經濟發展的投入不斷的加大。財政支農支出總額從2000年的4億元增加到2006年的13.28億元，增長了2.32 倍，年均增幅達到了18.5%，但財政支農占總財政支出比重相對仍然偏低（如表一所示）。據不完全統計，“十一五”期間杭州市新農村建設資金需求將突破400億元，估算資金缺口在150多億元以上。
2.財政支農支出方向基本穩定，但財政支農支出結構有待優化。
杭州市財政支農方向主要有三大類，一是支援農村生產支出。包括小型農田水利和水土保持補助費、農村生產補助費、農村發展和發展糧食生產專項資金支出、扶持不發達地區鄉鎮企業、集體農業（戶）改善基本生產條件的資金；二是農業基本建設支出。主要用于大型水利工程，生產和流通重點基礎設施，商品糧棉生產基地，防護林、景觀林工程等生態工程建設；三是農村救濟費，用于撫恤和社會救濟福利事業。對下山移民的補助、貧困戶的生活救濟和生產自救扶持，以及自然災害救濟。近幾年杭州市財政支農結構開始轉變為真正服務農村，財政投入真正起到促進農村經濟社會發展、增加農民收入的作用。但支出結構還有待優化，如農業基礎設施投入比重尚待提高，在支援農村生產支出中對農民的直接補助需大幅度增加。同時在具體項目的選擇和資金的分配上，有些項目未能完全從項目的可行性和預期效果的角度進行科學合理地分析和安排，造成了資金的浪費。
3.財政支農資金整合初見成效，但資金使用效益未能充分發揮出來。
近年來，杭州市財政整合各支農專項資金，將分散在市級農口部門不同性質的資金集中合并、統一管理，起到了積極效果。但目前還存在一些不容忽視的問題：財政支農資金使用監督機制滯后，資金使用效果未能完全體現。特別是支農項目申報中存在一定的隨意性和盲目性，項目實施過程中財政資金缺乏有效監督，支農政策無法完全落實到位；支農資金從市財政——縣（市、區）財政——鄉（鎮）財政——村級組織的層層下撥，造成資金運行成本增加，資金綜合使用效率降低；部分縣（市、區）配套政策難以落實、形成資金缺口，項目發揮不了作用，影響支農資金使用效益。支農資金的績效還沒有充分發揮出來。
由此可見，財政對“三農”的支持不僅體現在投入資金的數量，更應關注其支農的效益。如何適應新情況的要求，更好地體現政府對“三農”投入的重點和投入方向，如何使資金發揮最大效益，盡快構建財政支農績效評價指標體系和財政績效考評機制、推進財政支農績效管理，提高資金使用效益，是當前擺在財政支農工作中亟待研究的重大課題。
二、財政支農績效管理的難點
農業既是一個戰略產業又是一個高風險的產業，它對自然條件依賴性強，容易受到大自然災害影響，即使是現代科學技術也難以做到完全不“靠天吃飯”。所以農業與其他行業相比處于弱勢。農業的特殊性決定了財政支農績效管理有以下難點：
1.績效管理項目涉及面廣
財政支農項目涉及到種植業、畜牧業、漁業、農機、林業、水利等眾多項目，每個項目都各有特點，關系到農業服務體系、農業基礎設施及生態環境保護、農業資源永續利用、農業可持續發展的各個領域。同時，支農項目根據農業生產的區域分布特點和規律，一般是統一布局、分散建設且大多數與廣大農民的切身利益相關。項目多且分散，績效管理對項目實施和資金使用提出了更高的要求。
2.對農業基礎性、公益性的績效評價難以量化
提高農業綜合生產能力、增加農民收入、改善農村生產生活條件、保護農業資源、改善生態環境等都是財政支農資金扶持的重點。支農的效益與工業等行業相比，比較難以用量化指標體現。比如農業增產、農民增收的結果等，這些指標結果即使被具體量化，并得到有關部門的證明，也往往不具說服力，缺乏權威性。
3.支農項目績效難以在短時間內體現
一般支農項目周期長，支農資金對農業基礎設施、公共服務體系和生態環境等方面的投入與完成結果存在時滯，其社會效益和經濟效益在很長一段時間內也難以量化體現。而且政府追求的公共目標是多元的，且在不斷變化之中，從支農資金的投入和產出進行分析，其績效評價無疑將經歷一個較長的時期。
三、構建財政支農資金績效評價指標體系
鑒于以上支農資金管理中出現的問題和財政支農績效管理的難點，在推進財政支農績效管理的過程中應盡快建立科學、完善的支農資金評價指標體系，并使之成為準確衡量資金績效水平的重要工具，它的科學構建將為整個財政支農資金績效管理工作順利開展提供前提和保障。因此，我們應盡快優化與完善財政支農資金績效考核和評價，通過可量化、可對比、可分析的方式衡量資金支出的成本與效益，進而建立以財政支農績效為導向的新機制。
1.設立指標
設立指標應從財政支出的經濟性、效率性、效果性、生態性、可持續性等角度來考慮。評價內容一方面是對支農項目實施評價，側重于對項目立項、項目建設、項目完成、竣工驗收等環節的考評，由業務指標來體現；另一方面是對支農資金使用管理評價，主要是對資金籌集、資金分配、財務制度執行、財務監督等情況進行考評，由財務指標來體現。重點考評項目實施在支持農業增效、農民增收和農村發展等方面所起的積極作用。
指標形式分共性指標和特性指標。共性指標相對穩定，可在財政支農各類項目的績效評價中通用，一般體現在一級和二級指標的設置上，如一級指標均可設立為業務指標和財務指標，業務指標中包含有目標設定情況、目標完成情況、組織管理水平等；在財務指標中也可設立資金落實情況、實際支出情況、會計信息質量、財務管理狀況和資產配置使用等指標；特性指標是在具體評價過程中，根據評價對象特點和評價需要等因素設置具體的符合評價對象的評價指標，一般體現在三級指標的設置上。根據農業項目的特點和杭州市財政支農情況，設置特性指標可分類考慮。
第一類是農林水基礎設施建設，如百村園林化工程建設、水庫除險加固、小流域綜合治理等。可設置以下特性指標：
①單位投入耕地保護量=項目實施后新增保護的耕地面積/財政投入
②單位投入災害減少損失量=項目實施后減少的災害損失/財政投入
③單位投入人口保護量=項目后受保護的人口數量/財政投入
④單位投入森林覆蓋率提高量=項目實施后的森林覆蓋率增加量/財政投入
⑤單位投入道路硬化率提高量=項目實施后的道路硬化率增加量/財政投入
⑥單位投入新增耕地面積=項目實施引致耕地數量的變化/財政投入
⑦單位投入新增排灌面積=項目實施引致新增排灌面積/財政投入
⑧單位投入人均公共設施面積增加量=項目實施增加的人均公共設施面積/財政投入
⑨單位投入自來水入戶提高量=項目實施后增加的自來水入戶的家庭數/財政總投入
⑩單位投入水土流失減少量=項目實施后水土流失減少量/財政總投入
第二類是對農民的直補，包括對農民種糧的補貼、移民安置補貼、扶貧幫困補貼等，可設置以下特性指標：
①農戶滿意率=財政資金投入區域被調查人群表示滿意的人口/區域總人口
②單位投入就業人數增加量=項目實施后就業人數的增加量/財政投入
③單位投入農戶增收量=項目實施后的農戶戶均收入-項目實施前的農戶戶均收入
④單位投入安置移民家庭數=財政資金投入安置的移民家庭數/財政資金投入量
⑤單位投入種糧面積的增加量=項目實施后種糧面積的增加量/財政資金補貼額
⑥單位投入能繁母豬存欄增加量=項目實施后能繁母豬存欄增加量/財政資金補貼額
⑦單位投入人均農機擁有增加量=項目實施后人均農機擁有量的增加值/財政資金補貼額
第三類是農業產業化項目，包括新產品開發補助、科技推廣項目補助、農產品加工技改扶持、農業品牌建設扶持、農產品流通體系建設扶持、休閑觀光農業獎勵等，可設置以下特性指標：
①單位投入農產品單產提高量=（項目實施后的農產品單產-項目實施前的農產品單產）/財政投入
②單位投入農產品附加值提高量=（項目實施后的農產品價值-項目實施前的農產品價值）/財政投入
③單位投入農戶增收量=項目實施后的農戶戶均收入-項目實施前的農戶戶均收入
④單位投入農業品牌增加值=項目實施后農業品牌增加值/財政投入
⑤單位投入銷售收入增加量=項目實施后企業新增銷售收入增加量/財政投入
⑥單位投入稅金增加量=項目實施帶來的稅金增加額/財政投入總額
⑦單位投入收購本地原材料增加量=項目實施帶來本地原材料增加數量/財政投入
2.確定指標權重
對項目組織實施及資金使用管理的評價可以定量分析為主。而一些比較難以定量化的指標可輔之以定性分析，根據指標所反映的內容與數字對應的邏輯關系，設置不同的分值，具體考評中可根據評價內容的實際狀況對指標進行判斷并賦值打分。對有些必須實現的重要定性指標，要采用倒扣分制，以凸顯指標內容嚴格執行的重要意義，如對財務指標中有關“資金落實”一欄內的“當地財政資金到位情況”明確指標，每少配10%扣一分，配套不及時扣兩分；對某些專業性、技術性較強或較復雜的評價指標，可引入專家考評打分的形式，按其重要性程度直接給出權重分值，再采用數字平均法處理專家打分值，對分值進行歸一化處理，即得到各指標的權重。
3.選取指標標準
選取恰當的評價標準值是評價結果科學、公正的保證。財政支農績效評價，應著重看農業增加值增長率和農民收入增長率的高低;是否開展農業職業教育;農業勞動者基礎教育水平和文化、技術素質是否得到提高；是否推動農業產業化，農業結構是否得到優化;是否運用和推廣農業科技，發展高產、優質、高效農業。為保證評價結果的可比性，評價標準要兼有縱向比較和橫向比較的內容，要實現這個目標，必須以建立完整的信息庫做支撐，以儲存不同時期、不同地區、不同財政支農的數據資料。應通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據，逐步建立起一套適合財政支農績效評價工作需要的信息數據庫和信息處理系統。
4.完善指標體系
績效評價指標體系初步設定完畢后，可由財政部門、農口部門有關人員或聘請專家組成評委小組，討論、篩選、確定并形成最終的指標體系。在此基礎上，選取較好、一般、相對較差的三個項目區進行績效評價試點，在對指標體系進行測試的同時，科學確定績效評價最終總評值的衡量標準區間，待指標體系得到廣泛應用后，客觀判斷最終評價結果的績效水平程度。項目指標評價體系最終要以文件的形式明確，使日常財政支農績效評價工作納入制度化軌道，確保財政支農績效評價工作每一個環節都有章可循。
四、建立杭州市財政支農資金績效考評新機制
財政支農資金的有效使用能夠對農業生產起到明顯的支持作用，特別是提高農業生產力和競爭力，改善農業基礎設施，增強農業抵御自然災害的能力，從而維持農業可持續發展。為了確保財政支農資金的合理、高效使用，應從明確支農項目和支農資金預期目標著手，以目標為標準，以結果為考核成績，有利于規范財政支農資金使用方向，及時跟蹤反饋項目建設和資金使用情況，建立相應的穩定增長機制、項目選擇機制、效益評價機制和相應的監督、分配機制。
1.建立以財政支農績效為導向的穩定增長機制
一般而論，政府的農業投資是與整個經濟增長同步的。英國經濟學家莫利特在分析了世界上88個國家的農業與經濟發展的關系后，得出了這樣一條結論:人均收入每增加1%，農產品總值中再投入農業的比例應增長0.25%，農業才能穩定增長。事實上，很多國家的經驗都可以證明加大對農業的財政投入可以對農業的生產產生十分明顯的效果。在一些農業十分發達的國家如美國、加拿大、英國、澳大利亞等，政府對農業的財政投入相當于農業本身GDP的25％以上；日本、以色列等國家農業的財政投入甚至相當于農業GDP的45％一90％；即使像印度這樣的發展中國家，國家財政對農業的投入也相當于農業GDP的lO％。杭州市政府應當根據本市農業發展的實際情況和未來目標，制定切實有效的財政預算方案以保證財政支農資金的支出總量能夠滿足杭州農業發展的需要。
2.以財政支農績效為導向的分配機制
財政支農資金績效分配機制就是以科學的、完善的支農資金使用評價指標體系為基礎，整改評價中發現問題的同時，及時調整和優化支農資金預算支出的方向和結構，合理配置資源。
一是完善農業支出結構。按照公共財政的原則，農口單位中屬于種子監管、抗災救災、森林防火等公益性支出由財政全額保障外，其他職能要推向市場。二是重點支持以增強農業發展后勁，實現農業可持續發展為目的的農業基礎設施建設。三是大力支持農業基礎科學研究，加強以農業實用科技成果推廣、轉化、應用為主要內容的農業科技建設。四是支持適應市場要求的農業社會化服務體系，促進農村市場發育和成熟。五是有選擇地支持農業產業化經營項目建設。重點支持能為農民帶來實惠、市場前景廣闊、科技含量高、產品附加值高且為當地主導產業、支柱產業的產業化項目。
3.建立以財政支農績效為導向的項目選擇機制
在項目的選擇上要走自下而上的路子，做到改善農村生產生活基礎設施項目與保護生態環境項目結合起來，培植農民增收項目與農業可持續發展項目結合起來，資金整合與主導產業發展結合起來。同時，以科學的、完善的支農資金使用評價指標體系為基礎，對財政支持的農業項目的經濟效益、社會效益、生態效益進行綜合考核、評審。
專家考核與評審的內容包括：項目是否符合要求，項目單位是否可靠，財務制度是否健全，是否具有法人資格、機制是否良好；項目申報的理由是否充分，項目是否有較好的基礎和發展前景；項目建設方案是否可行、財政補助資金支持環節是否合規；項目的可行性研究報告是否完整、真實、準確、可靠、可行；項目是否符合國家產業投入政策；項目管理責任與運行機制是否能夠落實到位。
4.建立以財政支農績效為導向的效益評價機制
在選擇的農業項目實施以后，要建立相應的效益評價機制，根據分類支農項目的評價指標體系，在評價的過程中，及時地發現效益較低的農業投資項目中存在著的問題;對效益較高的項目，要借鑒其先進的經驗，并加以推廣。
如將流通環節的補貼逐步轉到生產環節，大力完善財政支農方式。政府在補貼方面要逐步減少對流通環節的補貼，增加對農業生產環節的直接補貼，這也是符合國際農業支持政策的調整趨勢，更充分體現了增加農民收入的目標，從而切實保護了農民的利益，提高了財政補貼使用效率。又如，提高農民組織化程度，降低財政支農政策的執行成本。針對當前小農經濟分散經營的特點，有必要通過農民合作經濟組織把千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場連接起來。農民合作經濟組織發展了，作用發揮了，就可以行使目前政府的一些管理職能。可以讓農民合作組織來分配對農民和農業生產的補貼資金，從而降低財政支農政策的執行成本，增加政策執行的透明度。農民之間的互相監督有利于防止各種舞弊行為的發生。
5.建立以財政支農績效為導向的監督和反饋機制。
為了提高財政支農資金的使用效率，必須建立一個高效的調控監督機制，以調控、監督在支農項目實施過程中產生的各種利益、行為上的沖突，規范投資行為，嚴格資金管理，防止資金挪用浪費，以確保財政支農資金安全地落實到項目上，使之既符合農業經濟各部門協調發展的需要，也符合市場經濟發展和效益提高的需要。財政部門應根據績效評價中發現的問題，及時提出改進和加強部門預算項目支出管理的意見，加強財務管理，提高資金使用效益和效率。一是按照建立公共財政體制的要求，完善財政農業支出管理體制，全面推行“零基預算”，合理分配各種類型的支出，重點向收益性支出、調控性支出、保護性支出、維持性支出傾斜。二是改革單一的財政資金支出形式，實行補助、貼息、以獎代撥等多種形式相結合的支出方式。建立農業投入的誘導機制適應社會主義市場經濟條件下的農村所有制形式多元化及農業投入主體多元化的要求，必須改變單一的、直接的財政農業支出資金的支出方式。三是建立權責統一的項目決策機制。建立以責任約束為核心的財政支農項目決策風險約束體系，減少項目的決策風險和提高項目的決策效果，從而保證項目經濟效益和社會效益的實現。四是整合財政支農資金，提高其使用效率。由財政部門牽頭，將農業項目按產業發展和生態建設統一規劃，統籌安排，集中布局，避免多頭審批、重復投資和分散投資，以降低管理成本，提高財政支農資金使用效率的目標。五是加大財政農業支出資金使用效果的監督檢查評估的力度，逐步使財政農業支出資金監督檢查、評估走上規范化、制度化的軌道。
課題組組長：鮑延風
執筆：陸賀赟
