文 ／ 陳 慧
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用是指行政事業(yè)單位在保證履行工作職能，完成各項工作任務的前提下，將其占有、使用的國有資產(chǎn)用于經(jīng)營活動并取得相關收益的行為，主要包括行政事業(yè)單位資產(chǎn)的出租、出借及事業(yè)單位的對外投資、擔保等事項。從嚴格意義上來說，絕大部分行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是為了滿足和保障其履行職能、圓滿完成各項工作任務的需要，具有非營利性和服務性的特征，是用來實現(xiàn)自身工作職能的自用資產(chǎn)，并不應該投入經(jīng)營使用。但從提高國有資產(chǎn)使用效率，推動資產(chǎn)有效使用的角度出發(fā)，將行政事業(yè)單位閑置不用或低效運轉的國有資產(chǎn)進行有償使用確是有效提高資產(chǎn)使用效益，彌補財政經(jīng)費供給不足，緩解財政資金壓力的有效舉措。而從前幾年實際效果看，由于對這些資產(chǎn)的有償使用缺乏有效的管理控制，無論是利用國有資產(chǎn)對外投資所得的投資收益，還是對外出租出借得到的租金收入等，大部分都被行政事業(yè)單位視為單位集體所有，作為單位職工福利或存入單位“小金庫”，在單位內(nèi)部分配使用，而并未上交財政用于彌補財政經(jīng)費供給不足；或者經(jīng)營行為面臨虧損，致使國有資產(chǎn)蒙受損失。同時也在一定程度上擾亂了社會經(jīng)濟秩序和收入分配秩序，因此如何進一步加強和規(guī)范對行政事業(yè)單位資產(chǎn)有償使用行為及其收益的管理和監(jiān)督是擺在我們面前的一個非常迫切的課題。
一、余杭區(qū)行政事業(yè)單位有償使用資產(chǎn)管理中存在的主要問題
行政事業(yè)單位資產(chǎn)的有償使用，由于其有償使用收益直接關系到部門利益，使得改革步履維艱，一直以來缺乏行之有效的監(jiān)管辦法。目前余杭區(qū)行政事業(yè)單位尚有為數(shù)不少的有償使用資產(chǎn)，主要是房屋出租和對外投資，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計。截至2008年3月，余杭區(qū)共有28個部門計78家單位存在出租房產(chǎn)（土地），即全區(qū)區(qū)級行政事業(yè)單位中約有38%的單位有房產(chǎn)出租，房產(chǎn)賬面價值15329.98萬元，出租面積13.74萬平方米，年租賃收益2220.10萬元；另有17家單位的對外投資額12940萬元及為數(shù)不少的單位出借資產(chǎn)，在日常管理中存在著諸多問題。
1.單位將國有資產(chǎn)投入有償使用未履行報批手續(xù)，使這些資產(chǎn)使用和收益管理游離于財政部門的監(jiān)控之外。
《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定：行政單位擬將占有、使用的國有資產(chǎn)對外出租、出借的，必須事先上報同級財政部門審核批準。未經(jīng)批準的，不得對外出租、出借。《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》也明確規(guī)定：事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經(jīng)主管部門審核同意后，報同級財政部門審核批準。2005年區(qū)國資辦也曾下文并明確規(guī)定，單位出租、出借、對外投資和擔保等經(jīng)營行為必須報區(qū)財政局和國資辦審批。而事實上由于缺乏相應的后續(xù)制約措施，該報批政策未能得到有效執(zhí)行。我們在今年開展的房產(chǎn)出租和對外投資專項檢查中發(fā)現(xiàn)，所有單位都是“各自為政”，無論是房屋的出租、出借，還是對外投資，單位都未到財政部門辦理審批手續(xù)，使得財政部門無法及時掌握單位國有資產(chǎn)有償使用的真實狀況，從而未能實施有效的監(jiān)督管理。
2.單位之間有償使用資產(chǎn)存量不平衡，導致單位之間收入分配的不均衡。
由于缺乏科學、合理的資產(chǎn)配置標準，資產(chǎn)在各行政事業(yè)單位之間配置不合理的現(xiàn)象普遍。據(jù)我們這次行政事業(yè)單位房屋出租專項檢查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，余杭區(qū)200余家區(qū)級行政事業(yè)單位中有78家單位發(fā)生房產(chǎn)出租事項，其中年租金收入超過50萬的單位有12家，年租金收入最多的1家單位有550萬元。但也有部分單位要靠財政撥款來承租辦公用房，使得全區(qū)辦公用房短缺與閑置并存。盡管行政事業(yè)單位的有償使用收益已明確為國家所有，但由于缺乏有效的管理辦法和人們認識上的誤區(qū)，其收益事實上都歸單位所有，作為單位發(fā)放預算外獎金、福利和招待費用的重要來源。因此，資產(chǎn)有償使用收益的大量存在，一方面造成了單位之間苦樂不均；另一方面也導致了單位之間的盲目攀比，由于行政事業(yè)單位的投入大部分為財政撥款，行政事業(yè)單位占有和使用國有資產(chǎn)不計成本，存在“財政資金不用白不用”的心理，一些單位為了獲取盡可能多的租金收益，會不按單位實際工作職能需要不斷向財政要項目、爭撥款，超面積興建辦公用房，建好后大部分用于出租，加大了財政資金壓力。
3.單位國有資產(chǎn)投入有償使用手續(xù)不規(guī)范，操作不透明。缺乏有效的監(jiān)管手段。
由于單位出租、出借資產(chǎn)無報批手續(xù)，出租、出借資產(chǎn)都由單位說了算，無人監(jiān)管，導致出租、出借過程中不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。一是部分單位缺乏法律意識，將產(chǎn)權界定不清的房產(chǎn)，甚至違章建筑用于出租，導致租賃主體不合法；二是單位未對出租資產(chǎn)進行評估，出租價格缺乏依據(jù)；三是所有單位的房產(chǎn)出租都未通過公開招標方式，操作不透明，造成出租價格隨意性較大，合理性不強。四是許多單位任意將閑置辦公用房、公有住宅長期借給其他單位或個人無償使用，造成國有資產(chǎn)閑置浪費。如某單位閑置的17套房產(chǎn)，其中有10套廉價出租，7套長期無償出借，而這種人情租、人情借現(xiàn)象在行政事業(yè)單位中是非常普遍的。這不僅造成了權力的濫用，而且容易滋生腐敗，更使國有資產(chǎn)蒙受損失。
4.國有資產(chǎn)有償使用管理薄弱，缺乏必要的內(nèi)部監(jiān)督管理機制。
①目前單位內(nèi)部對租賃房產(chǎn)未制定相關的管理制度，缺乏有效安全的管理。在房屋出租專項檢查中我們發(fā)現(xiàn)許多單位對租賃合同缺乏安全意識和責任意識，所簽租賃合同漏洞很大，合同文本不規(guī)范，內(nèi)容不嚴謹，情況更是五花八門。如有的單位簽訂的租賃合同簡單隨意，未明確雙方的責任和義務，易引起合同糾紛。有的單位租賃合同規(guī)定收款時間都是在合同到期之際，或者簽訂租賃合同后一直未按規(guī)定收取租金；也有的單位租賃期限過長，一簽就是十年二十年；還有個別單位出租的房產(chǎn)甚至不簽租賃合同。這些都將給租金安全帶來極大隱患，造成國有資產(chǎn)收益流失。而且由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與財務管理相脫節(jié)，部門之間缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，財務部門往往不掌握本單位的資產(chǎn)租賃情況，對租金收入的應收、實收和欠繳情況均無完整的臺賬記錄，也就失去了財務監(jiān)督的應有作用。
②事業(yè)單位對外投資管理混亂，效益低下。許多單位的投資項目事前都缺乏可行性論證，投資項目具有一定的隨意性，投資后又疏于管理，對被投資項目的經(jīng)營情況、效益情況等財務狀況不甚掌握甚至一無所知，存在較大的投資風險。應該說單位對外投資的目的是為了獲取投資收益，確保國有資產(chǎn)有效利用和保值增值，而事實上不少對外投資項目投資效益低下，有些投資項目從未產(chǎn)生收益或發(fā)生虧損，甚至由于缺乏必要的監(jiān)督管理，使投資收益體外循環(huán)。在2006年資產(chǎn)清查中我們發(fā)現(xiàn)某單位2001年投入的對外投資款1000萬元（占100%股權）從未產(chǎn)生過收益，而且被投資單位賬面所有者權益僅剩92萬元，若按賬面數(shù)計算，該單位的投資項目已虧損908萬元，虧損幅度達90.8%。在今年開展的行政事業(yè)單位對外投資專項檢查中同樣也發(fā)現(xiàn) 9家單位共計10952.52萬元的投資總額，歷年來僅產(chǎn)生共計315.80萬元的投資總收益。管理混亂，效益之低已到了失控程度。
5.國有資產(chǎn)有償使用收益管理混亂，財務核算不規(guī)范。
行政事業(yè)單位出租、出借、對外投資和擔保的國有資產(chǎn)，其所有權不變，屬國家所有，其產(chǎn)生的收益也應該屬于國家所有，是政府非稅收入的重要組成部分，應按政府非稅收入的管理規(guī)定，實行收支兩條線管理。但許多單位出于部門利益考慮或認識上的誤區(qū)，租金收入或者投資收益在財務核算和管理上存在很多不規(guī)范之處，違反了財政財務的管理規(guī)定。就今年開展的房屋出租和對外投資專項檢查發(fā)現(xiàn)，部分單位的租金收入、投資收益都未編制部門預算和上繳財政專戶，而是直接將租金收入、投資收益掛往來賬或將租金收入直接轉入工會；也有的單位以管理費、物業(yè)費等各種形式截留租金收入；甚至直接將租金收入抵支消費支出，脫離了財政財務的監(jiān)督。還有部分單位的租金收入未繳納稅收，據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)78家單位中約有三分之一的租金收入未繳納相關稅費，造成國家稅款的流失。
二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理存在問題的原因分析
1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理意識淡薄，認識上存在誤區(qū)。
長期以來，單位對國有資產(chǎn)管理的重要性認識不夠，“重錢輕物”、“重購置輕管理”，認為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)可以無償和隨意使用，多數(shù)行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)有償使用的審批制度、收益管理等相關制度缺乏基本的認識，導致單位未經(jīng)財政部門審批擅自將國有資產(chǎn)對外投資、出租出借現(xiàn)象嚴重。或單位受利益驅動，隨意改變資產(chǎn)使用用途，有意逃避財政部門的監(jiān)督管理，在2006年資產(chǎn)清查中有不少單位未將出租、出借等資產(chǎn)有償使用情況如實上報，在今年開展的房屋出租和對外投資專項檢查中發(fā)現(xiàn)，也有部分單位存在瞞報、漏報和少報現(xiàn)象，使財政部門對單位國有資產(chǎn)有償使用情況的監(jiān)管難度加大。
2.管理制度不健全，管理行為缺乏有效的制度規(guī)范，導致國有資產(chǎn)的有償使用管理混亂。
余杭區(qū)行政事業(yè)單位有償使用問題除了涉及部門利益和單位認識上的誤區(qū)外，其主要原因還在于管理制度的缺失。國家國有資產(chǎn)管理局1995年關于行政事業(yè)單位“非轉經(jīng)”的規(guī)定無論是理論的涵蓋，還是實際的操作都已無法適應當前公共財政體制下對國有資產(chǎn)管理的要求。財政部35號令和36號令對資產(chǎn)有償使用的報批、收益管理作了明確規(guī)定，是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理的政策依據(jù)。但到目前為止，尚沒有一套系統(tǒng)、完整的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理辦法來規(guī)范國有資產(chǎn)有償使用行為，使得在實際管理中存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的弊端，無法從根本上防范于未然。
3.缺乏科學系統(tǒng)的資產(chǎn)配置體系，導致單位之間資產(chǎn)配置不公平。
目前余杭區(qū)在行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置上缺乏系統(tǒng)完善的體系，一是資產(chǎn)管理與配置管理脫節(jié)，管配置的不掌握資產(chǎn)的使用、存量情況，管資產(chǎn)的不了解資產(chǎn)的配置情況，導致資產(chǎn)配置上存在一定程度的盲目性和隨意性，單位為了占有更多的資產(chǎn)，往往向財政爭資金、要項目，導致單位之間資產(chǎn)配置不公平，同時也加大了財政支出壓力。另一方面由于缺乏對單位利用自籌資金購建資產(chǎn)的審批制度，也使一些單位不顧實際工作職能需要，超標準購建資產(chǎn)，直接導致了單位之間資產(chǎn)存量的不均衡。閑置資產(chǎn)的存在是資產(chǎn)實現(xiàn)有償使用的前提，因此一些資產(chǎn)配置較多的部門，便利用閑置資產(chǎn)的有償使用取得收益，向職工發(fā)放政策外的津貼補貼，加劇了部門之間收入分配的不均衡。
4.管理方法不科學，監(jiān)督措施不完善，缺乏必要的考核和監(jiān)督機制。
一直以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由單位無償占有使用，產(chǎn)權歸國家統(tǒng)一所有，但由于對資產(chǎn)有償使用的效益性缺乏客觀公正的考核標準和考核辦法，沒有建立起有效的激勵約束機制和考核評價制度。在實際工作中，對有償使用資產(chǎn)“重租輕管”、“重投輕管”，沒有對有償使用資產(chǎn)進行專項登記，也無人對資產(chǎn)有償使用的安全完整、保值增值承擔責任，以致單位資產(chǎn)有償管理混亂，國有資產(chǎn)流失嚴重。比如造成事業(yè)單位對外投資效益低下的根源，除對對外投資項目缺乏充分論證導致投資項目失敗外，管理缺位是一個重要原因，一方面大多數(shù)單位都未建立投資項目后期跟蹤管理監(jiān)督機制，缺乏對投資項目經(jīng)營管理情況、財務狀況、經(jīng)濟效益等情況的監(jiān)督，或者由于機構改制、人員變動等原因，使單位對投資項目失去控制。而另一方面由于單位對外投資項目未建立經(jīng)營責任制和嚴格的獎懲制度，當投資單位的合法權益受到侵害時，相關人員又無需承擔相應的責任，造成國有資產(chǎn)流失嚴重。
三、進一步加強余杭區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理的意見和建議
加強和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理是降低政府運行成本，建設節(jié)約型機關的需要，對于從源頭上預防腐敗，防止國有資產(chǎn)流失有著重要意義。近年來余杭區(qū)在這方面也做了很多工作，開展了不少調(diào)研和檢查，如2005年對全區(qū)行政事業(yè)單位有償使用的資產(chǎn)進行了重新申報和專項檢查，在資產(chǎn)審批、收益管理使用等方面都作了明確規(guī)定，并就此進行了專題調(diào)研。2008年由區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計局、區(qū)財政局等部門聯(lián)合對房產(chǎn)出租出借和對外投資開展了一次專項檢查，掌握了區(qū)級行政事業(yè)單位資產(chǎn)有償使用的真實、完整、可靠的數(shù)據(jù)資料。從目前余杭區(qū)實際情況看，筆者認為下一步應著重做好以下幾個方面的工作。
1.加強制度建設，建立健全行政事業(yè)單位有償使用管理辦法及相關配套制度。包括行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租管理辦法、事業(yè)單位對外投資管理辦法等，從資產(chǎn)有償使用的審批、評估、公開操作、收益管理、責任考核等一系列流程加以制約和規(guī)范，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有償使用的制度化、公開化、規(guī)范化管理。
①建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用申報審批制度，完善審批手續(xù)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)在有償使用前必須報經(jīng)財政部門審批，未經(jīng)審批一律不得出租、出借或對外投資，謹防過去那種未經(jīng)審批隨意有償使用的行為發(fā)生。單位要做好有償使用前的市場調(diào)查研究和可行性論證工作，財政部門應把好審批關，從單位總體資產(chǎn)情況、資產(chǎn)產(chǎn)權情況、資產(chǎn)入賬情況、投資項目情況、單位結余資金情況等多方因素給予充分論證，從嚴控制。嚴格的審批制度將有利于財政部門全面掌握和建立各單位有償使用資產(chǎn)的檔案資料，及時發(fā)現(xiàn)和糾正單位資產(chǎn)有償使用行為，有效防范風險。
②將房產(chǎn)出租引入市場競爭機制，實行陽光操作，接受社會監(jiān)督。行政事業(yè)單位報經(jīng)批準的出租房產(chǎn)必須經(jīng)中介機構評估后，進入合法的公共交易平臺實行公開統(tǒng)一招租，做到公開、公正、透明，這樣不僅可杜絕出租過程中的各種不規(guī)范行為的發(fā)生，更能實現(xiàn)國有資產(chǎn)的價值最大化，防止國有資產(chǎn)流失。經(jīng)調(diào)研，目前很多地方都對國有資產(chǎn)有償使用管理進行著不斷的探索和改革，對房產(chǎn)出租實行公開招租已形成了共識，如南京、蘇州、杭州等地都已對出租房產(chǎn)實行公開統(tǒng)一招租，并取得了較好的成效。
③規(guī)范和加強國有資產(chǎn)有償使用的收益管理，實行“收支兩條線”管理。行政事業(yè)單位有償使用收益屬國家所有，必須按政府非稅收入的管理規(guī)定，納入財政的統(tǒng)一管理和調(diào)劑，以緩解財政資金壓力和單位收入分配的苦樂不均，并嚴格資產(chǎn)有償使用收益管理，有效提高資產(chǎn)的有償使用效益。財政補助事業(yè)單位、財政適當補助事業(yè)單位和經(jīng)費自理事業(yè)單位只是預算管理形式的不同，其資產(chǎn)都屬于國有資產(chǎn)。因為無論是財政適當補助事業(yè)單位還是經(jīng)費自理事業(yè)單位，雖然從資產(chǎn)形成上看其資金來源不一定是財政資金，但其初始投入都是國有資產(chǎn)。事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)進行業(yè)務活動的創(chuàng)收收入或依托政府授權的壟斷性權力即國有資源向單位和個人的各項收費所得，也都屬于國有資產(chǎn)。因此，財政適當補助事業(yè)單位和經(jīng)費自理事業(yè)單位其收益也必須納入“收支兩條線”管理。但考慮到預算管理的實際情況，財政在調(diào)劑幅度上可區(qū)別對待，以提高單位積極性。
2.創(chuàng)新國有資產(chǎn)有償使用管理方式，對有償使用資產(chǎn)實行專項動態(tài)管理，提高管理效率。
建立余杭區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)有償使用數(shù)據(jù)庫，將單位有償使用資產(chǎn)的數(shù)量、價值、使用人、使用期限、使用形式情況及經(jīng)營收入情況等信息納入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實行專項動態(tài)管理。目前余杭區(qū)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)經(jīng)過多次升級和改進，運行已日趨成熟，實行網(wǎng)絡動態(tài)管理的理念已逐漸為單位所接受。可在此平臺上建立“合同管理”、“對外投資”等模塊，使全區(qū)行政事業(yè)單位的出租房行為和對外投資項目的總量、結構、分布、收益等情況處于嚴密的流程之中實現(xiàn)公開、透明的全程監(jiān)管，實現(xiàn)部門之間的信息共享，提高資產(chǎn)配置效率，提升國有資產(chǎn)有償使用管理水平。
3.加大對閑置資產(chǎn)的調(diào)劑和處置力度，提高資產(chǎn)使用效率。
余杭區(qū)行政事業(yè)單位出借和閑置資產(chǎn)的大量存在，一方面造成了國有資產(chǎn)的低效運轉和閑置浪費，另一方面也說明這些資產(chǎn)對單位來說不具有使用價值，也不影響其工作職能的開展。針對余杭區(qū)部分行政事業(yè)單位存在的資產(chǎn)閑置浪費、低效率使用的現(xiàn)象，建議對行政事業(yè)單位的出借、閑置房產(chǎn)進行一次專項檢查，對單位長期閑置不用和無償出借的國有資產(chǎn)統(tǒng)一上繳財政，由財政統(tǒng)一進行調(diào)劑、處置。使閑置不用的國有資產(chǎn)充分發(fā)揮效益，保證國有資產(chǎn)的安全完整，處置所得收益上繳財政專項用于行政事業(yè)單位辦公設施項目建設。另外對單位未經(jīng)審批已投入有償使用的項目（包括出租、對外投資項目）開展清理整頓，對不符合規(guī)定的出租、投資項目進行清理，該收回的收回、該調(diào)劑的調(diào)劑、該核銷的核銷，以規(guī)范資產(chǎn)有償使用行為，防范資產(chǎn)有償使用風險。
4.對資產(chǎn)有償使用建立有效的激勵約束機制和經(jīng)營考核指標。
資產(chǎn)有償使用效率低下除體制上的原因外，關鍵還在于缺乏公正客觀的考核標準和考核方法，尤其是對外投資項目。事業(yè)單位對外投資是資產(chǎn)有償使用過程中風險最難控制、國有資產(chǎn)流失最為嚴重的環(huán)節(jié)，因此對投資項目應建立起經(jīng)營考核指標及嚴格的獎懲制度，如設置投資回報率、投資損失率等，對投資項目進行績效評價，明確管理職責，根據(jù)經(jīng)營業(yè)績對單位及相關人員實行獎懲，對取得較好經(jīng)濟效益的投資項目，應對有關人員予以獎勵；對經(jīng)營管理不善而造成投資項目虧損的，應及時采取措施予以糾正，并對主要責任人及主管領導給予行政及經(jīng)濟上的相應處罰等。也可以將投資經(jīng)營情況作為領導干部離任審計的一項內(nèi)容加以考核，促使其更好地履行職責，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)有償使用的最大效益。
5.建立國有資產(chǎn)有償使用項目的事后跟蹤監(jiān)督機制，切實加大監(jiān)督檢查和處理力度。
健全規(guī)章制度是管理工作取得成功的前提，而關鍵還要有良好的執(zhí)行力。只有按照規(guī)章制度去認真落實執(zhí)行了才能發(fā)揮應有的作用，達到預期的效果。因此應經(jīng)常對單位國有資產(chǎn)有償使用項目的制度執(zhí)行情況、有償使用情況、收益管理情況、資產(chǎn)安全情況等進行專項檢查。并與審計部門實行信息共享、與紀檢部門通力合作，加強國有資產(chǎn)管理的嚴肅性和權威性，加大處罰力度，對于檢查出的違規(guī)行為，必須根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》的相關規(guī)定，追究相關領導人和直接責任人的責任，并進行公開曝光,通報批評,真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴。
（作者單位：余杭區(qū)財政局）
