http://www.crifs.org.cn 2008年7月14日 劉知林
[摘要] 現階段, 村級財務治理是我國農村經濟與社會治理中全局性、基礎性和根本性內容。政府行為、村治結構、農村經濟狀況、村民權益意識是影響改革開放以來農村財務治理機制變遷軌跡的主要變量。考慮到我國農村組織制度的現行基礎、經濟社會的階段性以及機制的演進規律, 今后農村財務制衡治理機制的理性變遷思路為: 創設與“村兩委”具有等同法律地位的財務監督組織,構建權力制衡的財務治理結構; 實行村代會常任制, 發揮村代會的財務決策與監督功能。
[關鍵詞] 農村財務治理; 機制變遷; 機理; 路徑
基金項目: 浙江省哲學社會科學發展規劃項目“農村財務和諧治理機制研究———基于浙江的經驗證據(07CGGL034YBX) ”、浙江省社科聯重點規劃項目“基于代理與委派制的農村財務狀況調查及其政策建議(06Z35) ”、浙江廣播電視大學重點規劃項目“農村財務監管機制研究(XKT - 07Z10) ”的階段性成果。
本文中“財務”是內涵包括會計核算與財務活動的廣義財務概念。由此, 本文的“財務治理機制”包括會計核算治理機制與財務活動治理機制; 本文的“農村財務治理”意指村集體經濟組織的, 主要依靠組織內部的財務自我、自主治理, 有別于“企業財務管理”; 本文的“機制”是指保證一個系統正常運行所具備的組織、人員、制度及相互間聯系方式的集合。
一、改革開放初期至上世紀90年代初農村財務治理機制變遷的簡略描述
改革開放初期至上世紀90年代初, 我國農村進行了一系列影響農村財務治理機制變遷的政治與經濟體制改革。如實行家庭聯產承包責任制; 廢除人民公社, 建立鄉政府; 設立村委會, 實行農村自治, 成立村民主理財小組; 實施鄉村企業發展戰略。與上述農村政治經濟領域的重大變革相對應,農村財務治理機制也發生了相應變化。上世紀70年代末到80年代初期, 推行了家庭聯產承包責任制, 生產大隊的集體資產規模銳減, [ 1 ]農村財務治理也趨于弱化與虛化。80年代中后期,《村民委員會組織法(試行) 》施行, 農村實現了自治, 村委會經村民會議授權成了農村財務的治理實體, 同時, 設立了民主理財小組, 從法律上規定了農村財務的監督主體, 這是我國農村財務治理機制的一次重大變遷。80年代中后期至90年代初, 村辦企業、隊辦企業、農民聯辦企業、農民私營企業獲得大發展, 一些實力雄厚的村莊企業成為村集體的主要經濟支柱, ① 一些村莊企業與企業主由此進入農村財務治理結構, 歷史上出現了村企共治的財務治理機制。
二、上世紀90年代中后期至90年代末的農村會計核算機制及其變遷
上世紀90年代中后期至90年代末, 隨著農村工業化與鄉村城市化的推進, 農村集體資產存量日益擴大, 村莊會計難以勝任復雜化的財會工作, [ 2 ]農村財務侵害案件高頻發生, 村民維權意識日趨增強, 在這一背景下, 我國陸續出現了以加強會計核算為主旨的會計核算治理機制變遷, 具有代表性的是: 聯村會計集中辦公制、村會計委派制、村會計鄉鎮代理制。
(一) 聯村會計集中辦公制
聯村會計集中辦公制是指在保證村集體資產所有權、使用權、審批權不變前提下, 依專門制度, 由鄉鎮經管部門組織各村會計定期集中到“村級會計處理中心”統一進行會計辦公的一種會計治理機制。這一治理機制產生于我國上世紀90年代中期, 盛行于90年代中后期。實踐表明, 聯村集中會計制與原先分散于各村的村莊會計工作方式相比, 提高了會計人員的職業素質與財務信息質量。[ 3 ]它是對我國維持幾十年的村莊會計的第一次重大變革, 之后出現的村級會計代理制、委派制都是在此基礎上的變遷結果。
聯村會計集中辦公制是鄉鎮政府主導下的一次強制性機制變遷。這一機制的運行績效主要依賴于群體的行為自覺與天性賦稟, 也受制于群體優勝者的知識狀況。同時, 該機制缺乏會計責任人之外的監督與約束, 這成了聯村會計集中辦公機制向更優機制變遷的重要緣由。
(二) 村級會計委派制
村級會計委派制是指由鄉鎮政府統一招聘財會人員, 經集中培訓, 再委派到轄區各村開展財會工作的一種治理機制。村級會計委派制發韌于1989年的湖北省老河口市, 于1995年在全國漸行鋪開, 1999前后在陜西、廣東、江蘇、河南等省份廣泛推行。至今, 村級會計委派制與村級會計代理制構成了我國村級會計核算最主要的兩種治理機制。
會計委派制運作機制下, 一般在鄉鎮設立村級會計服務中心, 負責駐村會計的培訓、委派、考評, 同時在縣(市)農經站設立財務總監, 負責服務中心的業務指導。村一級設會計站, 負責具體的會計工作。駐村會計的人事關系隸屬于會計服務中心。[ 4 ]。村級會計委派制是委托代理理論和管理者財務思想在農村財務治理中的運用。相比于聯村會計集中辦公制, 委派制強化了來自管理與業務部門的監督和指導。下面筆者試結合委托代理理論與制度變遷理論, 分析會計委派機制的變遷原因:
1. 作為事實委托人的政府擁有比村民更強的信息、知識與談判力優勢;
2. 政府具有承擔高額代理與監督成本的能力;
3. 通過選拔、培訓、考核、委任財務監理等激勵與約束行為, 減低了代理的敗德風險與逆向選擇可能性;
4. 鄉鎮財政所、農經部門等政府精英與村級會計服務中心、會計站等業務精英的協同參與, 提高了委托人的理性程度和博弈規則的效率。
基于上述原因, 村級會計委派制獲得了比傳統的村莊會計或聯村會計集中辦公制更高的運行績效。戴維斯與諾斯研究認為: 在制度變遷過程中, “一個政府的強制性方案可能會產生極高的收益。”[ 5 ]鄉鎮會計委派制是政府憑借管理者身份與強制力對村級會計代理行為的權力救濟。政府為此承擔了主要的組織、運行與監督成本, 但取得了變遷的規模效益,從而擴大了機制變遷的總績效, 最終完成了財務核算機制從依靠內部力量到借助外部力量的一次變遷。
(三) 村級會計鄉(鎮) 委托代理制
村級會計鄉(鎮) 代理制是在保證村集體經濟組織所有權、使用權、審批權、監督權不變前提下, 經村民會議授權,由村集體委托鄉鎮會計代理中心進行會計代理的一種治理機制。這一機制最初發端于1998年的浙江慈溪, 并于2002年在全國鋪開。它是浙江、福建、山東、遼寧、河北等省份農村的主要核算機制。實踐表明, 這一機制明顯提高了農村財務治理的規范化水平, 尤其使財務的預算、控制、決策與披露功能得到了有效發揮, 也使財務公開成為可能。[ 6 ]村級會計鄉鎮代理制實質是通過業務代理加強會計外部監督。下面筆者試對該核算機制的變遷機理作一分析。
1. 會計主體單位與業務處理單位分離以及代理會計的人事福利由鄉鎮負責的機制設計, 擺脫了財務受托責任人對會計業務處理的干擾, 也由此割斷了財務受托人與財會人員間的人事與經濟聯系。
2. 突破了機制變遷中的成本障礙。由政府組織這一機制變遷, 并由鄉鎮代理中心處理村會計工作, 由政府承擔了機制變遷的組織與運行成本, 從而突破了機制變遷中的成本障礙。
3. 治理機制中引進的鄉鎮會計代理中心, 其功能類似于委派制中農村會計服務中心, 屬于代表政府的第三方監督機構。如此, 政府因其強制力與比較優勢可以減少機制變遷總成本, 克服了村民無力承擔昂貴監督成本的難題, 同時, 政府可以獲得這一變遷帶來的剩余收益(如財務治理趨向規范與緩和農村矛盾給政府帶來的利益) 。機制創新帶給政府的凈收益, 最終成為促成這一機制變遷的動力源。
三、改革開放以來農村財務制衡治理機制及其變遷———以浙江為例
近年來, 隨著浙江農村集體經濟發展與城鄉統籌戰略的實施, 村集體資產存量與村集體收入日益增長, 這意味著權力租金與交易費用也隨之增長。與此同時, 村民的權益保障意識日益增強, 從而對村集體財務治理提出了新課題。進入21世紀, 走在農村改革前列的浙江農村涌現了一系列以治理農村財務為主兼治其他的財務制衡治理機制。從數據可得性與地緣關系考慮, 下面筆者以浙江為例, 對富有創新特質與運行績效的一些農村財務制衡治理機制及其變遷進行分析, 以期從變遷路徑中獲得機制的完善思路。
(一) 村務(財務) 民主議事機制
村務(財務) 民主議事機制產生于1999年的浙江溫嶺。該議事機制下, 由鄉鎮政府、村委、村民代表聯合召開民主議事會, 對財務收支、土地征用款分配等問題進行討論表決,經各方充分權衡、博弈形成代表多數民意的決議, 最終在鄉鎮政府監督下施行。據調查顯示, 該機制運行取得了明顯的經濟與社會績效, 并榮獲第二屆中國地方政府創新獎。下面試分析村務(財務) 民主議事機制的變遷機理:
1. “源于民”的變遷推力。民主議事制由具有參政能力、能代表民意的村民代表參與決策, 賦予村民代表與村兩委同等的表決權, 由此實現了由“指令式”治理到“商討式”治理的變遷。同時, 所議財務事項都源于“民意”, 決議汲取“民智”, 維護“民權民益”, 從而使該機制具有廣泛民意基礎而獲得持續變遷推動力。
2. “源于政府”的機制運行力。村民議事制下的財務決議由鄉鎮政府監督實施, 從而獲得了執行強制力, 得到了政府對執行力的救濟, 從而保證了機制的運行績效。
3. 為財務制衡治理創設了富有效力的運作平臺。村民議事會是一個政府、村委會與村民相互制衡的平等博弈平臺,也治理代理人與被代理人、管理者與代理者之間的日常談判渠道, 議事便捷靈活而成本低廉, 使這一機制比先前議事組織更具運作效力。
(二) 財務治理責任追究機制
2002年以來, 浙江省瑞安、余杭、衢江、仙居等地農村創新了行之有效的農村財務治理責任追究機制。其中最有代表性的是瑞安財務治理過錯行為賠償制和余杭財務治理責任追究制。[ 7 ]。現實中, 因村集體的自治性質與部分村干部的非黨員身份, 對一些財務違法與過錯行為難以啟動司法程序。鑒于此,2002年5月, 瑞安市司法局、村民代表、村委會與村民主理財小組通過多次博弈談判, 最終創設了村級財務治理新機制。該機制的主要功能是對村委會及其成員的財務過錯行為厘定責任形式、處理程序與賠償數額。[ 8 ]
2005年10月, 浙江余杭區創設了與瑞安過錯賠償制類似但比后者更為有效的財務治理責任追究機制。該機制的核心是, 設計了村財務負責人、村助理會計、代理中心會計、農經站長、鄉鎮街道分管領導等財務責任人的政治與經濟責任追究辦法。[ 9 ]2007年的問卷調查顯示, 瑞安、余杭兩地的財務治理責任追究制都取得了良好的運行績效, 其中余杭農村財務治理責任追究制得到了農業部的充分肯定, 并向全國推廣。
下面筆者就財務治理責任追究制的變遷機理作一分析:
1. 因信息不對稱、行為的不可觀察以及行為主體目標的不一致, 政府對村委會、村會計、代理會計的監督成本非常高而往往選擇放棄過程監督。而實施責任追究是政府對財務行為的事后控制, 借此減低信息租金, 保證機制變遷成效。
2. 代理行為的行政與經濟約束制約了道德風險與逆向選擇。之前的財務過錯責任擔當常常是有名無實, 難見成效。兩地的治理責任追究機制設計了數倍于權力租金的經濟制裁與相應行政處罰,并以政府強制力保證實施。事實證明, 兩地的財務責任人對這一約束措施的反應十分敏感。違約責任帶來的行政與經濟處罰遠高于違約酬金, 使財務違約報酬率為負, 從而有效制約了行為人的道德風險與逆向選擇。
(三) 村務(財務) 監委會治理機制
2004年6月, 針對農村財務治理存在的問題, 浙江武義縣紀委、鄉鎮街道、村委會、村民經多次談判創設了“一個組織, 二套制度”的治理機制。一個組織是指以財務監督為主旨的村務(財務) 監督委員會, 二套制度是指《村務(財務) 管理制度》與《村務(財務) 監督制度》。在該治理機制下, 村監會有權廢止村委會決定; 可對不稱職村委啟動罷免程序; 可對專項問題提請村委會聽證; 對村委會拒絕聽證行為, 可向鄉鎮街道申請權力救濟。[ 10 ]該機制內容可概括為:“政府引導, 村代會授權、村委會實施、村監委監督”。①
下面試分析武義村監委治理機制的變遷機理:
1. 機制變遷的源動力。村監委治理機制的變遷動力, 一是源自村民對自身權益的強力訴求(之前曾有村民多次、較大規模上訪) ; 二是來自政府對解決村治危機、降低執政風險的迫切愿望。
2. 政府的組織創新力。村監委是在缺乏法律依據情況下, 由紀委、鄉鎮政府組織與引導下設立的, 政府為這一機制變遷提供了良好的先決條件。
3. 機制創新績效大于創新成本。制度變遷理論認為, 只有當制度創新的預期績效大于預期成本時, 行為主體才會推動制度變遷。[ 11 ]村監會運行機制中關于權力公授、罷免程序、糾錯程序和權力救濟的制度安排, 大大減低了機制的運行成本。據該縣后陳村的調查數據, 2005年后陳村村監委機制的運行成本是4956 元, 但卻帶來112 萬元的治理效益。[ 12 ]從2004年到2007年, 全縣的農村財務信訪量分別比上年下降了72%、54.4%、12.4%、6% , 至今基本實現了財務零上訪。
4. 機制運行的持續動力。在村監委治理機制下, 村監委是一個與“村兩委”同等政治地位的監督組織, 而村委會只是一個純粹的執行機構。由此, 村民通過村監委傳導財務治理意志, 使村民的治理參與由選舉延伸到決策、執行、監督的全過程。這使該機制充分體現了民意, 從而獲得了機制運行的持續動力。
5. 創設了互為制衡的、邊界清晰的權力關系。村監委權力由村代會公授, 委員由村代會直選, 村監委依制行權, 實現了農村財務由“內部監督”向“外部監督”轉變。同時,在這一機制框架下, 財務決策權、執行權和監督權有著清晰的邊界, “三權”在同一機制框架內各司其責并互為制衡。我國現階段農村財務治理存在的一個普遍現象是: 因權力缺乏制衡、權力邊界不清、組織與制度供給不足、悖離民意、交易費用高昂等而導致治理機制變遷失敗。而武義縣村監委機制較好地解決了上述問題。從村監委機制運行3年來的經濟與社會績效考察, 該機制對我國村治結構的新一輪變革具有重大的借鑒價值, 是我國農村財務治理機制變遷史上的一個里程碑。
四、基本結論與建議
1. 改革開放以來, 我國農村財務治理機制變遷與農村政策、農村生產經營方式、農村經濟發展階段以及村民的治理參與意識存在密切聯系。
2. 農村會計核算機制從村莊會計到聯村會計集中辦公再到會計委派制最終到會計代理制的路徑變遷, 政府干預漸次增強, 機制運行績效也趨提高; 以浙江為樣本的財務制衡治理機制從民主理財小組到民主議事制再到財務責任追究制最終到監委會制度的路徑變遷, 民主程度總體漸次趨高,權力制衡趨強, 治理績效趨優。是政府引導型向村民主型的漸進式變遷, 也是虛化放任治理向組織化、制度化治理的漸進式變遷。
3. 核算與制衡治理機制的每一次成功變遷, 都得力于政府部門適時介入與適當推動(不是越位包辦) 。這表明“民意訴求+政府牽引”的誘制性變遷是當前農村財務治理變遷的優選解。政府的重視和全程參與是機制向優變遷的重要條件,但政府行為須遵循“民意”, 汲取“民智”, 合乎“民心”。
4. 政府代辦的會計核算治理機制不符合農村自治要義。農村經濟社會的轉型期特點與制度效應的遞減規律要求, 運行十多年的現行會計核算機制已到了調整、轉型與升級時期,應向著體現村莊自治、強化民主監督、保障信息質量的方向變遷與完善。
5. 基于上述機制變遷分析, 考慮到我國農村組織制度的現行基礎、經濟社會的階段性以及機制的演進規律, 透露出財務制衡治理機制的理性變遷思路: 一是創設與“村兩委”具有等同法律地位的財務監督組織, 構建權力制衡的財務治理結構; 二是實行村代會常任制, 發揮村代會的財務決策與監督功能。
參考文獻:
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[ 5 ] 戴維斯, 諾 斯著, 劉守英等譯. 財產權利與制度變遷[M ]. 上海: 三聯書店, 1992. 274 - 276.
[ 11 ] 諾 斯著, 劉守英譯. 制度、制度變遷與經濟績效[M ]. 上海: 三聯書店, 1994. 105 - 107.
文章來源：經濟體制改革 （責任編輯： XL）
