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自財政部 2011 年發布《關于進一步推進地方國庫集中收付制度 改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）后，我國國庫集中收付制度迎 來了全國性普遍推廣，財政資金風險防范、支付效率和資金效能得到 顯著提升，但基層國庫支付中心支付系統風險、配套制度不完善、人 才基礎不牢等風險的存在使其亟需進一步完善內部控制建設。
一、國庫支付中心財務風險分析
（一）支付系統風險
當前國庫支付業務電子化程度較高，國庫支付中心承擔著海量支 付的信息管理和財政支付運行，一旦出現系統漏洞，輕則影響資金支 付效率，重則影響財政資金安全。如果出現財務數據傳輸損壞、丟失， 抑或支付系統遭非法入侵、黑客破壞，則賬戶信息、金融數據存在被 惡意刪除或篡改的風險。現行“先支付、后清算”的支付模式下，為 了不發生銀行墊款，代理金融機構通常在上午辦理支付，可能會出現 緊急財政支付難以及時實現的風險。如果國庫支付中心在開設零余額 賬戶后，又開設財政代管資金賬戶，就會導致國庫單一賬戶和財政代 管資金賬戶兩種支付并存，給財政資金支付監管帶來風險。
（二）預算編制風險
部分基層國庫支付中心面臨預算編制水平不高、公開力度不夠、 內容缺乏細化、對預算缺乏足夠的“敬畏心”和硬性約束等問題， 削 弱、淡化了國庫集中支付改革成果，進一步增加了基層財政資金壓力， 影響了其他項目的預算和支出。同時，如果預算編制、審批、執行、
監督各環節缺乏全流程監督制衡，則會導致財政部門對預算單位的真 實收支和結余情況缺乏全面了解和掌握，部分財政資金運行缺乏全流 程監控， 國庫支付中心難以保障財政資金安全。
（三）外部系統風險
部分基層國庫支付中心為提升資金支付效率選擇與金融機構簽 署協議，授權金融機構在特定條件下代為支付。授權支付在提升支付 效率的同時也給國庫支付中心帶來了資金監管上的風險。由于難以對 資金實行動態實時監控和全流程監督，有些部門和單位可能利用制度 漏洞轉移、挪用預算資金，給財政資金安全帶來隱患。同時，如果代 理績效沒有納入金融機構內部評價考核，再加上一些基層金融機構還 存在內部控制機制不健全、執行不嚴格或柜臺人員素質不夠、責任心 不強等問題，一旦出現工作疏忽失職或金融機構與資金使用單位串通 等情況， 則財政資金會面臨嚴重安全風險。
（四）內部管理風險
國庫支付中心內部管理很大程度上影響著財政資金安全。如果沒 有科學規范的支付管理制度、嚴密嚴格的制度落實保障機制，則會弱 化財政系統機構和管理體制改革成果。同時，國庫支付中心如果對工 作人員疏于管理，則可能導致支付業務經辦人員政治意識不強、職業 素質不高、對國庫集中支付工作的重要性認識不夠、對相關法律法規 的了解不充分等情況，也會導致其無法正確履行職責。
二、完善內部控制的建議
國庫支付中心內控建設是一項系統性工程，既與財政部門內部機
構設置、職能調整有關，也離不開一體化制度供給和財政資金使用單 位協同配合。只有始終堅持問題導向、系統性構建思維、全鏈條監管 理念，才能不斷優化完善國庫支付中心內控建設，最大程度實現國家 財政管理體制改革成果。
（一）強化內控環境建設
國庫支付中心必須嚴格按照習近平總書記關于“三不腐”一體推 進的重要論述精神和黨中央決策部署，將“三不腐”一體推進貫穿到 國庫支付中心管理與監督之中。從內部控制制度設計、人員思想教育 警示、黨紀行政監督檢查等多層面、多維度，立體構建內部控制環境 生態和流程閉環。
一是強化專業財會人員配備。國庫支付中心業務工作專業性強、 工作量大、業務細致繁瑣，政府采購和基本建設支出審核、內部審計、 財政直接支付清算等內部控制關鍵環節和崗位都需要高素質專業會 計人才支撐。內部控制環境建設、制度執行更需要一支懂專業、有熱 情、善配合的高水平會計專業人才隊伍。
二是持續提升內控環境和水平。內部控制要確保關鍵節點控制有 力、具體工作落實落細，做到流程清晰、職責明確。同時要建立內控 流程之外的第二反饋機制，確保工作中出現的問題能得到及時反映和 解決。此外，還要不斷提升管理的專業化、專門化和精細化程度，強 化國庫支付中心重點崗位、重點人員反腐敗教育，為內部控制體系構 建和實施提供良好的工作環境保障。
（二）提升預算管理水平
一是強化預算科目分類。將預算按支出功能進行細化，從源頭上 讓財政資金清晰反映資金流向和支出重點。同時，國庫支付中心還要 建立資金全流程穿透式監管，確保資金流向與預算相一致，不斷提升、 發揮財政資金多維度效能。
二是強化資金管控建設。逐步建立預算單位資金收支專用賬戶， 將預算單位的全口徑資金全部納入統一賬戶管理。同時，修訂完善預 算單位、開戶銀行、財政部門三方協議，約定各方責權利。要將資金 安全風險前置，遵循“銀行不墊款”基本原則，改變“先支付、后清 算”的事后管理模式，強化對預算剛性執行的監管，進一步提升國庫 支付中心對預算資金的管控能力和力度。
三是推進全面績效管理。要進一步強化財政資金使用效能建設， 通過強有力的預算績效管理，實現財政資金“好鋼用在刀刃上”的管 理理念和“無效必問責”的監督考核機制。要通過全面績效管理向財 政資金使用單位傳導資金使用壓力，促進財政資金高質量使用和預算 編制規范性、科學性，為國庫支付中心良好的內部控制環境奠定基礎。
（三）健全內控標準體系
一是建立關鍵崗位人員輪動機制。部分國庫支付中心關鍵技術崗 位人員輪動較少，這既不符合內部控制的指引要求，也增加了財政資 金的安全隱患。國庫支付中心應從內部控制目標出發，以資金流向更 加清晰、崗位職責更加明確、監督制衡更加有效為根本導向，對內部 控制進行制度修改、流程優化、崗位輪動。
二是強化關鍵人員崗位監督控制。要加大對資金審批相關崗位的
監督控制，對其權限和工作規程進行明確界定。在進行資金支付時， 資金數額、用途和收款人等信息必須準確、一致，并在國庫支付中心 出納審批簽字后才能放款。
三是強化數字技術運用與賦能。要重視現代信息技術應用，借用 信息化手段與技術，防范資金安全風險、提升工作效能。地方財政部 門和國庫支付中心要主動對標國家“數字強國”目標戰略， 以國庫集 中支付為核心和導向，構建涵蓋資金管理、支付規程、賬戶管理、動 態監控、公務卡管理和會計核算等于一體的數字化系統平臺。
（四）強化內控執行監督
一是完善相關制度。財政資金使用單位要以《意見》要求為總體 原則，加快構建適應國庫集中支付機制的資金收支、使用和監督制度， 積極擁抱國家財政體制改革和財政資金管理使用新機制。
二是提升制度層級。從當前國庫支付中心履行職責面臨的現實困 難看，預算單位往來資金游離在集中收付體系外是造成財政資金難監 管的重要因素。同時，財政部門和國庫支付中心履行職責時，制度層 面缺乏法律條款的支撐是造成國庫支付中心工作難以全面開展的重 要原因。建議加快研究出臺相應法律制度，強化預算單位全口徑資金 必須全部“進籠子”的剛性要求，為財政體制改革提供強有力的一體 化支付保障。
三是創新制度規范。要繼續推動政府會計準則制度實施和政府綜 合財務報告制度改革，加快構建全國統一的政府會計準則制度體系， 進一步規范各項經濟活動會計處理辦法，為國庫支付中心更好開展內
部監督奠定業務和技術基礎。同時，國庫支付中心與預算單位間要建 立電子對賬系統，為國庫支付中心開展監督提供堅實可靠的財務數據 支撐。
責任編輯 林榮森
主要參考文獻
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