注冊會計師在國際上被譽為“不拿國家工資的經濟警察”。改革開放30年來，我國注冊會計師行業(yè)經歷了一條恢復、探索、立法、改制、發(fā)展，并向國際化邁進的改革發(fā)展道路，它既是改革開放的產物，同時作為經濟體制改革的一個重要方面，行業(yè)自身也在不斷地推進市場化的改革與發(fā)展。
30年來，注冊會計師行業(yè)從無到有不斷壯大，至今已發(fā)展到注冊會計師8萬余人，非執(zhí)業(yè)會員7萬余人，從業(yè)人員近30萬人，會計師事務所7100多家，全行業(yè)業(yè)務收入每年保持20%以上的增長速度，2007年度達到276億元，成為經濟社會發(fā)展不可或缺的一支重要社會監(jiān)督力量。我在這30年的政府和經濟管理工作中，有緣見證和經歷了注冊會計師行業(yè)的改革發(fā)展歷程，領導和參與了行業(yè)發(fā)展的若干重大決策,至今依然歷歷在目，令我難忘。
注冊會計師制度的恢復重建和協(xié)會組織的成立
注冊會計師制度在世界上有200多年的歷史，它最早產生于英國，最初是為股份公司提供審計服務，到今天已經發(fā)展成為為社會提供審計、鑒證、咨詢、規(guī)劃、戰(zhàn)略等專業(yè)服務的市場中介行業(yè)。
我國注冊會計師制度創(chuàng)建于1918年，當時是為了服務民族資本發(fā)展的需要。新中國成立后，國家實行高度集中的計劃經濟，并于上個世紀50年代初期完成社會主義改造，注冊會計師行業(yè)失去生存的土壤，悄然退出了歷史舞臺。
黨的十一屆三中全會后，為順應改革開放的要求，1980年12月財政部正式恢復和重建注冊會計師制度。到1988年前后，全國已有200多家會計師事務所，2000多名注冊會計師和7000多名從業(yè)人員。
這一時期，注冊會計師行業(yè)處于恢復和摸索發(fā)展的階段，存在不少困難和問題。比如，會計師事務所是作為事業(yè)單位存在的，還談不上市場化，會計市場也不具有競爭性；執(zhí)業(yè)的注冊會計師主要是離退休的老財務會計工作者，現(xiàn)代會計審計知識比較缺乏；審計技術基本上是用會計的方法審核會計，沒有一套專門的審計標準，對國際準則也缺乏了解；當時的國際“六大”（指六家最大的國際會計公司）以辦事處形式進入中國，如何進行監(jiān)管以及采取何種方式開放市場，還沒有一個完善的規(guī)則，等等。在這種情況下，對這一專業(yè)隊伍、執(zhí)業(yè)機構和服務市場如何管理、如何規(guī)范、如何指導，是一個必須解決的重大問題。
注冊會計師作為一個專家行業(yè)、中介行業(yè)，有自身的管理和發(fā)展規(guī)律，國際上每一個市場經濟國家都有注冊會計師行業(yè)，都有行業(yè)的協(xié)會組織，每個協(xié)會組織也都承擔了行業(yè)管理的主要職能。因此，借鑒市場經濟國家對注冊會計師行業(yè)的管理模式， 成立行業(yè)自我管理的協(xié)會組織，便被提上了議事日程。
1987年7月，財政部黨組專門研究成立中國注冊會計師協(xié)會的問題，并向時任國務院副總理的姚依林同志進行了匯報，得到姚副總理的同意。經過1年多的精心籌備，中國注冊會計師協(xié)會成立大會于1988年11月15日至18日舉行，國務委員、財政部部長王丙乾同志出席大會開幕式并發(fā)表講話，財政部幾位領導也都出席了開幕式，全國人大財經委副主任李明同志還專程到會祝賀。大會閉幕式上，我就大家關心的地方協(xié)會的成立、財政部門對協(xié)會的管理以及加強會計工作領導等問題，講了幾點意見。
從1988年11月到今天，中國注冊會計師協(xié)會成立已經20年。20年的協(xié)會建設與發(fā)展，正如當初所期望和要求的那樣，發(fā)揮了巨大作用，管理加強，行業(yè)壯大，影響擴大，國際重視。這20年當中，中國注冊會計師協(xié)會艱苦創(chuàng)業(yè)、勇挑重擔，在行業(yè)考試、注冊、培訓、監(jiān)管以及標準制定等各個方面，在規(guī)范和推進行業(yè)發(fā)展的各個領域，都承擔了重要角色。在國際上，行業(yè)有關人士也先后加入了亞太會計師聯(lián)合會和國際會計師聯(lián)合會，并擔任理事職務，對行業(yè)國際事務的話語權和影響力不斷增強。
國家會計學院建設和行業(yè)人才培養(yǎng)
上個世紀90年代初期，注冊會計師行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新的形勢：一是行業(yè)規(guī)模迅速壯大，到1993年底，全國注冊會計師已達1萬余人，會計師事務所2400家；二是服務領域逐步擴大，從最初承辦“三資”企業(yè)的驗資、查賬和解散清算等業(yè)務，不斷拓展到對國有大中型企業(yè)、有限責任公司和股份制企業(yè)的查賬審計；三是注冊會計師的社會責任不斷加重，特別是股份制企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，企業(yè)股東、債權人以及成千上萬的投資者對企業(yè)財務狀況的信賴程度，主要取決于注冊會計師對企業(yè)財務報告進行獨立審計后所出具的報告，注冊會計師既要對企業(yè)負責、對政府負責，更要對全社會負責。
在這一形勢下，注冊會計師行業(yè)的市場定位和職能作用與恢復初期相比，已不可同日而語。這對注冊會計師的人員素質、專業(yè)資格、技術能力、職業(yè)責任和工作制度等，也都提出了更高要求，其法律地位和法律責任也需要相應提高和加重，而1986年頒布的《注冊會計師條例》已不能適應這些新情況和新要求。
1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。隨后，國家啟動了社會主義市場經濟體制的一系列立法工作，《注冊會計師法》作為其中的一項配套法律，加速了立法進程。
國務院領導對注冊會計師行業(yè)的立法工作十分重視，多次召開會議進行研究。1992年6月，李鵬總理主持召開第192次總理辦公會議，專題 研究注冊會計師行業(yè)的發(fā)展問題。這次會上，解決了政府審計監(jiān)督和注冊會計師審計監(jiān)督的關系問題，指出政府審計要有威懾力量，審查重大案件，是高層次的。一般社會的，由會計師事務所去辦。李鵬總理還明確提出，注冊會計師要立法。1993年7月，朱镕基副總理在全國財政工作會議上，再次強調了注冊會計師的立法問題。他指出，我們一定要立法，把會計師事務所變成一個光榮的行業(yè)，非常有權威的行業(yè)，要他們嚴格依法辦所，弄虛作假的要停業(yè)、撤銷、甚至判刑。
根據(jù)國務院領導的指示精神，經過幾個月的緊張起草，1993年6月形成《注冊會計師法》草案。1993年8月，第八屆全國人大常委會第三次會議對《注冊會計師法》草案進行審議，我受國務院委托向會議作了草案的說明。1993年10月31日，第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《注冊會計師法》，自1994年1月1日起實施。注冊會計師行業(yè)的發(fā)展自此步入了法制化的規(guī)范軌道。
在制定《注冊會計師法》的過程中，幾個重大問題的處理至今仍給我留下非常深刻的印象。
一是關于事務所的組織形式和發(fā)起設立的主體問題。恢復初期的會計師事務所被定位為事業(yè)單位，而且都有一個掛靠單位，實際上成為行政部門的附屬，與中介機構所應具有的獨立地位不符，也往往造成執(zhí)業(yè)責任的歸責不清。
為此，各方面都建議要把會計師 事務所定位為市場化的機構，但對發(fā)起設立的主體，有不同意見。綜合各方意見，《注冊會計師法》草案提出，會計師事務所“可以由法人或者其他組織發(fā)起設立，也可以由注冊會計師合伙發(fā)起設立”。對這一問題，全國人大法工委多次組織召開國內、國際會計公司及相關專業(yè)人士的座談會，聽取意見，經過認真研究認為，由法人或者其他組織發(fā)起設立，必然帶來新的變相“掛靠”甚至外部營利性單位的控制，更不易保持獨立性，因而刪除了“可以由法人或者其他組織發(fā)起設立”的條款，并將合伙制列為第一種組織形式，有限責任制列為第二種組織形式。這一改動非常重要，既明確了注冊會計師是事務所發(fā)起設立的主體，同時又體現(xiàn)了對設立合伙制事務所的導向作用。
二是關于行業(yè)的法律責任問題。《注冊會計師條例》對注冊會計師的法律責任規(guī)定較少，并基于事務所事業(yè)單位的性質，主要以行政處罰為主。在制定《注冊會計師法》的過程中，先后曝出了瓊民源案件和長城公司10億元非法集資案，這兩個案件涉及的注冊會計師均沒有認真履行審計職責。案件的曝出，從反面強化了對注冊會計師審計作用的認識，立法機構和社會各界進一步意識到嚴格注冊會計師法律責任的重要性。為此，在《注冊會計師法》中，強化了注冊會計師法律責任的條款，落實了國務院領導的指示要求。
三是關于財政部門對協(xié)會管理以及協(xié)會的職能問題。由于注冊會計 師協(xié)會成立較晚，因此《注冊會計師條例》沒有涉及財政部門對協(xié)會的管理以及協(xié)會的職能問題。對這一問題，在起草《注冊會計師法》時，財政部主要借鑒了國際上授權行業(yè)協(xié)會自我管理的通行做法，明確財政部門對注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協(xié)會進行監(jiān)督、指導，而將對注冊會計師、會計師事務所的管理職能賦予了協(xié)會。在與全國人大法工委溝通時，有關負責同志表示，這個方向是對的，但也很超前，考慮到現(xiàn)時的行政管理體制，在《注冊會計師法》中有些職能還是寫到財政部門為好，今后可以通過內部的“三定”方案，由財政部授權協(xié)會行使就可以了。為此，在發(fā)布的《注冊會計師法》中，有關職能分別授予財政部門和協(xié)會，在實際工作中，財政部還是通過內部“三定”方案將相關職能授權給協(xié)會辦理。
如今《注冊會計師法》已經頒布實施15年了，對于規(guī)范和推進注冊會計師行業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的積極作用。隨著社會主義市場經濟體制改革的深化、政府職能的轉變以及國際經驗的推廣，這部在當時有很多方面都比較超前的法律，現(xiàn)在也有了一些需要進一步修訂完善的地方。比如，會計師事務所組織形式中應當增加特別的普通合伙；注冊會計師法律責任的追究還要進一步合理并具有可操作性；發(fā)揮行業(yè)自律管理作用要根據(jù)形勢的發(fā)展特別是政府職能轉變的深化，進一步賦予協(xié)會更為完整的職能等等。這些都需要通過修訂《注冊會計師法》加以解決。
上世紀90年代初期，正值我國證券市場創(chuàng)建，深化國有企業(yè)改革、轉變企業(yè)經營模式也在積極推進，對注冊會計師的需求急劇增加。新加坡副總理吳慶瑞在訪華時曾向國家領導人提到，中國搞市場經濟至少需要30萬注冊會計師。而當時我國注冊會計師隊伍無論在數(shù)量上還是質量上，與市場需求和社會期望相比，還有很大差距。擴大人才培養(yǎng)渠道，加快提升注冊會計師的職業(yè)道德和業(yè)務素質，成為資本市場建設和國企改革能否順利推進的一個重要環(huán)節(jié)。
在行業(yè)恢復重建初期，老一代注冊會計師是通過考核方式取得資格。為補充和增添行業(yè)新的血液，1991年，國家建立注冊會計師考試制度，采取考試方式選拔新一代的注冊會計師。這時候，盡管建立了考試制度，但還沒有規(guī)范的、規(guī)模化的后續(xù)教育，需要開展大規(guī)模、系統(tǒng)化、與國際接軌的培訓工作。
國務院領導對注冊會計師人才培養(yǎng)問題十分重視，多次專門研究，要求加快注冊會計師培訓工作。1994年3月，時任副總理的朱镕基同志主持召開會議，專題研究注冊會計師培 訓工作。朱副總理在會上指出，我國宏觀經濟調控和企業(yè)改革，都需要大量注冊會計師，這是為社會主義市場經濟奠基，是極為重要的一件事情。因此，培訓注冊會計師問題要很好地研究，要建立幾個注冊會計師培訓中心，要調動全國各方面的力量來辦。
這次會議確定，注冊會計師的培訓工作要統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織，按照與國際接軌的要求，高標準，嚴要求，保證培訓工作的質量；要選拔一批大學本科畢業(yè)生進行注冊會計師的基礎培訓，同時由國家財政資助，選擇部分大專院校試辦注冊會計師專業(yè)；要建立3個大規(guī)模的注冊會計師培訓中心。
以這次會議為標志，正式啟動了注冊會計師培訓中心的建設工作，并在籌建過程中，積極借鑒國際經驗。1994年秋，我到美國華盛頓出席世界銀行年會，會議結束后，我專程到位于芝加哥的安達信國際會計公司培訓中心進行考察，包括教學樓、教學設施、圖書館、學員公寓、學員餐廳、校園環(huán)境等等。當時給我印象最深的有兩點：一是在報到大廳，你能夠看到剛剛來報到的，也能看到結束 培訓正在辦理退房手續(xù)的，每天都是這樣出出進進，不同的對象，不同的培訓內容，不同的培訓時間，這種個性化、系統(tǒng)化、流程化的培訓，與我們傳統(tǒng)的在職教育和崗位培訓完全不同；二是案例教學在后續(xù)教育中占有很大的比重，常常能夠看到一個教室內沒有授課老師，七八個學員組成一個小組，對某個具體案例進行深入剖析，問題在哪里，如何防止出現(xiàn)類似錯誤，如何防范執(zhí)業(yè)風險，在專業(yè)技術和法律上如何處理等等，相互交流碰撞，達成共識，針對性強，效果也非常好。回國后，我們向國務院提交了一個專題報告，對培訓中心的建設提出建議。
1998年7月，國務院對正在籌建的中國注冊會計師北京培訓中心正式批準，機構名稱為“國家會計學院”，為國務院事業(yè)單位，由財政部代管，教學依托清華大學。2001年后，上海、北京、廈門三所國家會計學院相繼建成。時任總理的朱镕基同志還專門為國家會計學院題寫了“誠信為本，操守為重，堅持準則，不做假賬”的校訓。現(xiàn)在，世界上幾乎所有國家的會計師組織都知道中國總理的這四句名言。
2004年11月我擔任中國注冊會計師協(xié)會會長后，曾專程赴三所國家會計學院考察。看到3所國家會計學院所展現(xiàn)出的先進的培訓設施、優(yōu)良的培訓環(huán)境，感到十分欣慰。我也分別與3所國家會計學院的領導和教職員工進行了座談，向他們介紹了國家會計學院的建設背景，希望他們牢記建設國家會計學院的初衷，珍惜形勢，發(fā)揮優(yōu)勢，為注冊會計師行業(yè)高級人才的培養(yǎng)做出積極貢獻。目前，國家會計學院正成為行業(yè)高級人才培養(yǎng)的重要基地。
脫鉤改制和行業(yè)生產力的解放
我國注冊會計師行業(yè)恢復重建初期，會計師事務所實行掛靠體制，隨著事業(yè)的發(fā)展，幾乎所有的政府部門下面都辦有會計師事務所。這些掛靠單位為扶持、支持早期會計師事務所的發(fā)展做出了積極貢獻。但掛靠體制也使得會計師事務所變成了“官辦”機構，并帶來諸多弊端。因此，作為中介機構的會計師事務所與掛靠單位實行脫鉤改制，是行業(yè)發(fā)展到一定階段的必然要求。
關于會計師事務所體制改革工作，我回憶主要是通過三個步驟完成的。第一步，是1992年國務院196次總理辦公會議提出，要對事務所人事編制、收費價格、工資福利、業(yè)務承接、財務管理實行“五放開”，為事務所走向市場進行了“松綁”，注入了活力；第二步，是1993年頒布《注冊會計師法》，明確會計師事務所的組織形式為合伙制和有限責任制，從而改變了原來事業(yè)單位的性質定位，為事務所實現(xiàn)脫鉤改制解決了法律障礙；第三步，是根據(jù)1997年11月中共中央、國務院《關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》中關于會計師事務所等機構應改為獨立的社會中介服務機構的要求，1998年初財政部發(fā)文決定執(zhí)行證券、期貨相關業(yè)務的會計師事務所要在1998年底前與掛靠單位脫鉤，并以此為帶動，到1999年底推進完成了全國會計師事務所的脫鉤改制。由于合并或撤銷，事務所總數(shù)由6045家減少到4805家。
在推進事務所脫鉤改制的過程中，也有不同認識和意見，主要集中在兩點：第一，是否允許會計師事務所采取各種組織形式；第二，是否允許國家、單位或法人出資發(fā)起設立會計師事務所。
根據(jù)《注冊會計師法》的規(guī)定，會計師事務所只可以有合伙制和有限責任制兩種組織形式，并均應由注冊會計師出資發(fā)起設立，國家機關、單位和法人都不能出資發(fā)起設立事務所。對此，有不同意見認為，事務所應當與掛靠單位脫鉤，但脫鉤后應當允許設立合伙制、合作制、有限責任制、股份制、股份合作制等多種組織形式的事務所，并應允許個人獨資、國有獨資或國家、集體、個人共同出資等多種所有制形式的事務所存在。
基于上述分歧，朱镕基總理、李嵐清副總理特別批示國務院體改辦進行專門研究，此時我正任國務院體改辦主任。根據(jù)國務院領導的批示，體改辦有關司局對會計師事務所體 制改革和發(fā)展的有關問題展開了調研，形成研究意見：
第一，會計師事務所是通過注冊會計師個人的專業(yè)知識和智力勞動發(fā)揮社會鑒證和服務功能的社會中介機構，不同于一般的投資盈利行業(yè)，不能簡單地采用各種企業(yè)組織形式。
第二，根據(jù)注冊會計師行業(yè)的特點和我國的實際情況，事務所不宜由單位或法人出資發(fā)起設立。主要理由是，如果允許單位或法人出資設立國辦所或國家控股、參股所，即使與行政機關“脫鉤”，實際上還會轉移給行政機關所屬的事業(yè)單位或法人對事務所出資，通過出資人的身份和紐帶，不可避免地會對事務所的人、財、物產生影響，難以克服原事務所體制中存在的主要弊端。
1998年12月，國務院體改辦向國務院領導提交了研究報告，其中明確表示，正在進行的事務所體制改革的原則和方向是正確的，應當繼續(xù)堅持。同時建議，對脫鉤改制中的難點問題盡快提出更具體的指導意見、政策規(guī)定和要求，為改制創(chuàng)造更好的條件。朱镕基總理肯定了體改辦的意見，并指出事務所體制改革是“一項十分重要的基礎設施建設”，要求主管部門對事務所體制改革政策“作出新的補充規(guī)定”。
隨后，財政部根據(jù)國務院領導的批示精神和體改辦的意見，制定了《關于會計師（審計）事務所脫鉤改制的實施意見》，并經國務院領導批準同意。這個實施意見，對事務所體制改革的目標、原則、內容、組織形式、期限和實施步驟以及相關問題的處理等再次作出補充規(guī)定，主要包括:要求各級黨政機關、政法機關和社會團體、事業(yè)單位、企業(yè)及其下屬單位，必須與掛靠本單位的事務所在人員、財務、業(yè)務、名稱四個方面進行脫鉤；重申事務所改制的組織形式為合伙制或有限責任制兩種，以注冊會計師為主體出資發(fā)起設立；明確脫鉤改制的最后期限為1999年12月31日。
注冊會計師行業(yè)的脫鉤改制工作并不是一帆風順的，有爭論，有坎坷，但實踐證明，改革的方向是正確的，路子是對的，政策也是符合實際的。絕大多數(shù)事務所脫鉤改制后，煥發(fā)了朝氣，表現(xiàn)出了強大的發(fā)展活力和后勁，產生了積極的社會效應。
特別需要指出的是，脫鉤改制的完成，變革了我國事務所的“官辦”形象，增強了國內外投資者對我國事務所的信賴度。亞太會計師聯(lián)合會等國際機構、國際會計公司和外國會計師職業(yè)組織，對此給予了高度評價，認為這是中國向世界發(fā)出的進一步擴大對外開放的重要信號。
新時期協(xié)會體制改革和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施
進入新世紀以來，行業(yè)發(fā)展又面臨新的形勢：從國內來看，社會主義市場經濟體制初步建立，政治、經濟、文化、社會各項事業(yè)的改革進一步深化；從世界范圍來看，經濟全球化程度不斷加深，中國經濟與世界經濟的融合互動日益顯著。在這一背景下，對注冊會計師行業(yè)的發(fā)展提出了新的要求，行業(yè)的各項改革不僅不能停頓，而且需要進一步深化。為此，2004年11月中國注冊會計師協(xié)會第四次全國會員代表大會后，新一屆理事會積極推進協(xié)會改革和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。
一是積極推進協(xié)會管理體制的改革，實行“開門辦會”，突出會員參與，強調公眾監(jiān)督，促進協(xié)會運轉及決策更加規(guī)范、民主、透明、科學。我們感到，注冊會計師既是一個專家行業(yè)，又是一個公眾行業(yè)，注冊會計師協(xié)會既要代表行業(yè)的利益，要提高會員的參與程度，同時必須高度關注和維護好社會公眾利益，讓政府部門、有關監(jiān)管機構以及社會公眾的代表，進入到協(xié)會理事會，參與行業(yè)決策、監(jiān)督協(xié)會運轉。為此，我們對協(xié)會理事會進行了重大改革，其中會員比例占七成，行業(yè)外人士占三成，既增加了注冊會計師的比重，同時也很好地體現(xiàn)了政府和公眾對行業(yè)決策、運行的參與和監(jiān)督。
二是大力實施行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，推動行業(yè)國際化發(fā)展。當前中國企業(yè)正在深入實施“走出去”戰(zhàn)略，需要實現(xiàn)會計審計準則的國際趨同等效、培養(yǎng)一批國際化的注冊會計師領軍人才、培育一批具有國際競爭力的會計師事務所，為中國企業(yè)參與國際競爭提供更加有力的專業(yè)支持和服務保障。為此，近年來我們提出并實施了行業(yè)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略、準則國際趨同戰(zhàn)略和事務所做大做強戰(zhàn)略，并取得重大的階段性成果。其中，我國審計準則體系于2006年實現(xiàn)國際趨同，得到國際社會的高度評價，稱之為新興市場和轉型國家的典范。在此基礎上，內地與香港簽署了審計準則等效聲明，與歐盟審計準則的等效也在積極推進。
三是嚴格行業(yè)監(jiān)管，增進公眾信心。加強行業(yè)監(jiān)管，是提升行業(yè)執(zhí)業(yè)質量和職業(yè)道德，增進公眾對行業(yè)信心的重要手段。近年來，堅持以誠信建設為主線，加強行業(yè)誠信的教育、監(jiān)督和制度建設，按照“嚴格檢查，嚴格懲戒”的原則，每年對上千家事務所進行執(zhí)業(yè)質量檢查，重點監(jiān)管執(zhí)行證券期貨業(yè)務的事務所，建立形成了包括事務所執(zhí)業(yè)質量檢查制度、業(yè)務報備制度、行業(yè)懲戒制度、誠信監(jiān)控系統(tǒng)在內的行業(yè)監(jiān)管體系，注冊會計師對上市公司年報審計的質量得到監(jiān)管部門和社會公眾的充分肯定。
回顧改革開放30年來注冊會計師行業(yè)發(fā)展進步的歷史軌跡，盡管有過曲折和坎坷，但始終蓬勃向前，銳意改革，勇于創(chuàng)新。改革無窮盡，發(fā)展無窮盡，今天，這個市場經濟的朝陽行業(yè)，正以旺盛的改革創(chuàng)新精神，投入新一輪改革開放的大潮中，邁進一個嶄新的大發(fā)展時期。
