文 ／ 吳衛靜 張根興
“十村示范、百村整治”（以下簡稱“十百工程”）作為新農村建設項目的重要組成部分，它的開展，是省政府確定的新農村建設項目——“千萬工程”在縣級具體實施的延續。“十百工程”工作的開展，加快了農村村莊整治的步伐，加大了農村基礎設施建設的力度，有效地改善了農村生活環境，提高了人民群眾的生活質量，它是黨的十六屆五中全會關于建設社會主義新農村的實踐，是黨的十七大關于“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”的前奏。為管好用好“十百工程”專項資金，使有限的財政資金發揮最大的效益，筆者在對桐廬縣“十百工程”專項資金管理和使用現狀進行了深入調查，與中介機構在對實施績效評價步驟與方法進行研究的基礎上，就縣一級如何開展“十百工程”建設項目的績效評價工作作一探討。
一、選擇“十百工程”建設項目進行績效評價的背景
根據中央和省市有關“三農”工作政策，桐廬縣加大了對新農村建設資金的投入，2007年安排的支農支出資金超過28000萬元。近三年來，桐廬縣籌集的“十百工程”專項資金達5702.80萬元，累計創建示范村（點）20個，重點整治村（點）115個，其中省、市級示范村（點）13個。據不完全統計，三年來全縣農村共拆除危、違、舊房和亂搭亂建12.5萬平方米，新房建設面積15.4萬平方米，硬化村內道路76.43萬平方米，整治河道51.787千米，建設污水處理設施54座，新增綠化面積38.16萬平方米，新建公廁82座，新增垃圾箱（桶）2643只，安裝路燈4336盞，拆除露天糞坑和簡易茅廁900余處，改造赤膊房和美化舊房墻體41.27萬平方米，安裝健身器材130 余套，新建各類休閑綠化場所 56個，安全飲用水受益農戶新增5萬余人。評價組在評價前期調查中發現，“十百工程”建設項目是圍繞“村美、戶富、班子強”的示范村建設和重點治理“臟、亂、差、散”總目標，促進了各整治、示范村“布局優化、村莊綠化、路燈亮化、衛生潔化、河道凈化”工作的開展，其資金來源涉及到所有新農村建設資金的管理和使用，“十百工程”專項資金則為以獎代補資金，在新農村建設中起到了“四兩撥千斤”的作用。
選擇“十百工程”建設項目進行績效評價，一方面是因為“十百工程”是省政府“千萬工程”的重要組成部分，在現階段和今后一定時期內將繼續開展，對該項目實施績效評價有利于總結經驗，為下一步示范村和整治村建設工作的開展起到積極的促進作用；另一方面，因為“十百工程”專項資金為以獎代補資金，對它的績效評價在很大程度上是對各級政府撥付到村級的所有專項資金的管理、使用和效果進行評價，評價的結果可以應用于調整新農村建設資金使用目標設定，以及如何整合新農村建設資金，提高資金的使用效益等諸多方面。
由于績效評價工作是一項全新的工作，成熟的經驗很少，縣（市）自行開展的績效評價項目更是屈指可數，缺少可直接借鑒的經驗，在評價工作環境、評價體系和方法上都面臨著許多困難和問題。
二、開展“十百工程”建設項目績效評價的難點
1.重資金爭取，輕資金使用，對使用專項資金進行項目建設的績效評價工作認識不足，阻滯了績效評價工作的開展。在評價前期調查的15個村中，有9個村進行整治村或示范村建設的資金來源完全依賴鄉鎮級以上政府補助資金。而在實施基礎設施建設、能源建設、生態環境保護等方面，都需要大量的建設資金來支持和維系新農村建設工作的有序運轉，因此，個別村、鄉鎮領導把主要工作精力放在包裝項目向部門爭取資金上，而對項目的績效評價工作配合卻較為消極，給績效評價工作基礎數據的取得帶來了難度。
2.重資金分配，輕績效預算，導致使用專項資金進行項目建設的績效評價工作依據不足。一是部分“十百工程”項目未能實施詳細規劃，工程建設資金不夠，按規劃建設涉及大量的房屋拆除和基礎設施建設，有限的村級資金難以承受；部分規劃據反映缺乏可操作性，如有的村莊在布局上將農保田區域規劃為民居點；二是“十百工程”專項資金對重點項目補助資金標準的確定剛性不足，自由裁量度較大，考核驗收中定量指標少，定性指標多；三是“十百工程”建設資金來源的渠道眾多，涉及農業、林業、水利、衛生、環保、交通、建設、民政等多個部門，考核的目標和依據不盡相同，從而“十百工程”專項資金績效評價參考依據不足，績效指標散亂且交叉重疊，評價的針對性不強。
3.項目管理不規范，基建管理程序執行不嚴，導致使用專項資金進行項目建設的績效評價工作所依據的基礎資料真實程度難以把握。主要表現在工程建設缺乏一定的預算、招投標、結算審核和竣工財務決算程序。在2006年前村級建設項目一般均由各村自行組織實施，其項目預算編制、招標程序、施工合同的簽訂及竣工決算不夠規范，財務上不能反映工程經濟活動的全貌和工程內部控制情況。如某村支付澆路工程款92131元，發票為白條，賬面反映無項目決算和招投標的相關資料；某村綠化苗木款的支付是一張僅包括數量、單價、總價的苗木的清單；某村支付苗木款59863元，對綠化苗木所附清單只有數量、單價和總價，無苗木規格。上述項目管理中不規范的情況存在，加上“十百工程”的涉及范圍廣而分散，使績效評價在工作過程中對基礎資料的真實性、合規性甚至合法性程度難以把握，影響了評價工作的質量。
4.財務核算不統一，基礎工作不扎實，影響了專項資金財務指標績效評價的結果。財務核算不統一主要表現在鄉鎮對“十百工程”專項資金核算的會計科目不統一。有的鄉鎮將撥入資金在“暫存款”中核算，有的鄉鎮直接沖減經費支出，有的鄉鎮則直接沖減已支出的“支援農業經濟支出”。后兩種核算方式不能明確反映“十百工程”資金的專款專用情況。財務基礎工作薄弱主要表現，一是白條支付現象較為嚴重，大部分村除購水泥、路燈、水管、健身器材等使用正式發票外，對工程款的支付皆用白條或勞務工資形式結算；二是大額現金支付情況較為嚴重，且支付款項的依據不充分；三是部分款項的支付手續不規范，存在著無經手人或證明人，僅憑一人簽字報銷的情況。以上情況影響了績效評價對資金到位、支付的及時性以及會計信息質量等財務指標的評價結果。
三、做好“十百工程”建設項目績效評價的對策
由于相關建設資金的分配和使用單位對績效評價工作思想認識不統一，村一級項目管理不夠規范，財務基礎工作薄弱，具體實施項目和村鎮規劃不完全符合等原因影響到績效評價工作的質量，因此，績效評價的組織實施者必須在績效評價的同時做好相關的宣傳工作，不僅重視評價指標及標準的制定，也要重視個人、單位調查問卷的設計，以評促管、以評促規范，具體把握以下幾個方面。
1.統一思想認識，爭取專項資金分配和使用單位的積極配合。目前在鄉鎮和部門中不同程度地存在著重資金的爭取和使用，輕資金的管理和監督，特別是對資金使用效益的重視程度遠遠不夠。由于對績效評價工作的宣傳工作沒有到位，也存在不同的認識程度差異，在鄉鎮和部門，特別是“十百工程”建設資金的最終使用者村一級之間，尚未形成共識。因此有必要首先統一思想認識，取得“十百工程”專項資金分配和使用單位的積極配合，這是開展“十百工程”專項資金績效評價工作的基礎。
2.合理設置評價指標，充分做好評價前期的準備工作。按照操作性和科學性相結合、針對性和兼容性相結合、定量分析和定性分析相結合的原則，設置“十百工程”專項資金績效評價指標與標準以及單位和個人調查問卷。
評價標準與指標的設定，采用通用的業務指標和財務指標兩個方面，但在具體指標的確定上，對部門、鄉鎮與對行政村各有所側重。具體而言，對部門和鄉鎮的標準與指標設置側重于業務指標。一是強調目標設定的明確度，按照一村一方案的原則，重點對整治村或示范村的建設內容有否量化標準作為評價的重點，以此來反證績效預算的編制和執行情況；二是強調對管理制度的執行情況與結果的評價，重點是對“十百工程”專項資金有關分配、管理、撥付及監督檢查制度的執行情況的評價。對行政村的評價標準與指標的設置側重于財務指標，重點評價資金支付的真實性和合規性。
單位和個人問卷的調查要旨在掌握以下幾方面的內容：一是村民對“十百工程”的了解程度；二是“十百工程”規劃和建設內容是否征求過村民意見；三是對“十百工程”建設內容的選擇和征求合理建議；四是對資金使用的管理，如對補償政策是否了解，工程的招標管理、結算管理是否公開透明；五是“十百工程”是否真正解決了村民的實際困難，是否用在所在村真正急需的地方等。
3.分層次實施評價，突出重點、全面覆蓋。財政部門在對“十百工程”辦公室評價和行政村自評的基礎上，應有重點地組織力量進行抽查評價。需注意的是，對行政村“十百工程”建設資金的評價，不僅僅要包括“十百工程”的以獎代補資金和重點項目補助資金，還應把鄉鎮以上的補助資金全部納入評價的范圍，將在專項資金中列支的村日常工作經費，特別是列支向上爭取資金所發生的支出作為重點評價內容，注意資金的投向是否有利于村經濟的可持續發展。
4.注重評價結果運用，推進新農村建設資金的整合和績效預算的編制執行工作。由于“十百工程”等新農村建設資金的分配、管理和監督涉及政府多個部門的職能以及權利義務關系，資金的整合意味著職能的調整，因此績效評價結果的應用必須考慮歷史和現實的因素，在過渡時期，可以在以下幾方面開展工作：一是逐步推行新農村建設資金績效預算的編制工作，為以后的績效評價工作的開展打下基礎；二是對各部門的新農村建設資金進行整合，可以采取由政府組織、相關職能部門對補助資金實行定期或不定期地匯總、討論制度，避免鄉鎮、村為爭取縣級資金對項目的“粉飾”和部門對同一項目重復補助現象的發生；三是在目前已經設立“新農村建設資金賬戶”的情況下，對下撥給鄉鎮的十百工程專項資金分明細進行核算，不得直接沖減經費支出和支援農業經濟支出。對專項資金滯后下撥而鄉鎮撥款在前的經濟事項，鄉鎮財務可暫在“暫存款”紅字掛賬，待資金下撥時再予以沖減，資金不落實部分年終予以調整，以確保資金的專款專用。四是 “十百工程”等新農村建設專項資金分配和管理的職能部門應強化對鄉鎮配套資金到位情況的檢查和監督；五是縣農經總站應加強對村級財務的檢查和指導，對村級財務核算中心從業人員和鄉鎮領導進行必要的財務培訓，嚴肅財經紀律，統一明確核算方法，把好撥款程序和依據關；稅務部門要加強對村級稅收的執法檢查；財政部門要逐步推行對新農村建設資金的財政直接支付；其他各相關職能部門可以制定適合本鄉鎮、街道、村實際的操作辦法，并在實際工作中予以執行，也可采取先試點再全面推開的方式。
（作者單位：桐廬縣財政局）
