服務熱線
400 180 8892
湖南省寧鄉市財政局 石 林
我國國有企業是國民經濟發展的中堅力量，據統計2022年1至10月，全國國有及國有控股企業實現營業總收入664199.6億元，利潤總額36196.9億元，可想而知，國有企業的采購規模也是巨大的，如某縣級城投公司2019年到2021年三年采購量就達到了32.35億元。最近隨著我國加入GPA協議協商，政府采購法修訂工作也在緊鑼密鼓進行，征求意見版的政府采購法更是將國有企業納入到了政府采購主體范疇。國有企業采購工作因其特點和遵循規范，存在一些亟待解決的問題。
一、國有企業采購的特點
國有企業，是指國務院和地方人民政府代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業。國有企業身兼數職，既具有為追求國有資產的保值和增值的商業性，又具有實現國家調節經濟目標的公益性。國有企業有些是非經營性的公共企業，有些是經營性的非公共企業，或兩者兼而有之。通俗而言，國有企業似事業單位非事業單位，是企業但非一般性企業，如果注重國有企業的營利性，減輕其政策性使命，放寬政府對其的干預管理，則為企業，反之，則更像是公共事業單位。
國有企業的特征決定了國有企業財務管理的復雜性，采購工作作為財務管理的重要組成部分，具有資金量大、程序性強、風險點高等特征。國有企業承擔的雙重職能賦予了采購工作雙重意義，使之兼具有公共采購和企業采購的雙重特點。一個國有企業，日常經營性采購屬于企業采購，如為了正常經營活動進行的原材料、生產設備等采購，而如是為了履行公共服務職能而進行的采購則為公共采購，如公共廣場綠化維護、公共健身器材采購等。相應地，國有企業的采購項目資金來源也五花八門，有些是納入了當地財政預算管理的財政性資金，有些是以財政性資金為還款來源的融資資金，有些則是國有企業自身的經營性收入。
二、國有企業采購管理規范
縱觀各國各地區國有企業采購管理，呈現出較大的差異性。臺灣地區政府采購相關法律將國有企業納入政府采購范疇，執行政府采購制度。WTO政府采購協議中，附錄附件三中將公用企業或國有企業等采購實體納入了政府采購主體。歐盟部長理事會議則將公共當局實施主要影響的企業也納入政府采購范疇。美國的國有企業主要為非競爭性企業，即基本從事無利可圖或者私有企業無法可做的行業，如森林公園、博物館和公共交通等，聯邦僅有20多家類似國有企業，企業各項行為受所屬領域的專門委員會負責監督，偏向于企業化的采購，但接受專門委員會審計監督，參與國際政府采購則采用列舉方式出價的方式。
縱觀我國各省各地區，不同的地方有不同的做法：有些地區，如浙江省的溫州市、紹興市等地區，國資委制定了國有企業采購管理辦法，對操作細則做了諸多詳盡的規定。而更多地區則沒有形成專門的制度，其中有些地區是由政府文件規定，國有企業采購應當參照政府采購進行，接受國資委及財政部門監管，有些地區則未明確規定。2019年中國物流與采購聯合會牽頭國內多家國有企業聯合制定了《國有企業采購管理規范》，屬于行業推薦行內自律規范，對國有企業采購戰略管理、采購活動實施管理和采購組織形式等方面進行了詳細的規定，值得國有企業采購管理人員借鑒學習。
三、國有企業采購中存在的問題
上述我們分析了國有企業采購的特點以及規范，事實上，正是因為其特點及規范不健全，導致國有企業采購管理存在較多的問題，集中體現在如下幾個方面。
（一）采購效率較低，不能滿足生產需要
國有企業往往規模大、員工多、業務面廣，很多國有企業為集團公司，機構職能設置層級多。生產部門需要采購的物資物料，經過分公司、經理層、總公司等層層審批，往往需要一個多星期甚至更長時間才能完成采購審批流程。如果金額較大，需要公開招投標的話，所需時間將更長。繁冗漫長的審批及采購流程，滿足不了日新月異的市場競爭環境，導致出現采購成本高、質量差、采購物資與生產環節脫鉤等問題，從而影響公司的整體生產效率和競爭實力。
（二）采購項目盲目開展，造成國有資產流失
很多國有企業政企關系尚未厘清，名義上為獨立的企業法人，實際上更像是政府機關的附屬企業，國有企業董事會并無決策實權，而是政府決策的執行者。如某某政府領導，為了提升當地旅游效益，異想天開決定模仿外地成功經驗開展某文旅項目，于是便將文旅項目建設開發交辦給當地國有企業，啟動資金則由財政撥付或以國有資產作為抵押融資，國有企業領命后大興土木大肆建設，文旅項目建成后卻效果一般生意冷清門可羅雀，效益根本無從談起。
（三）采購管理欠成熟，缺少專業人才
一方面，社會各界一般將進入國有企業工作作為取得鐵飯碗的象征，特別是近年在行政機關逢進必考，國有企業工作崗位成了很多關系戶想方設法削尖腦袋的香餑餑，采購崗位本來具有較強的專業性，對員工各方面要求相對較高，但實際上，大部分國有企業都缺少專業采購人才。據調查，國有獨資及國有控股企業取得CPM和CSPM證書的比例還不到10%，遠遠低于國外企業水平。另一方面，國有企業的經營管理一般由公司領導說了算，作為精通業務的經理中層難以發揮真正作用，很多國有企業的績效管理和成本管理等關系企業經營效益的關鍵管理缺位，也造成了企業采購管理效益低下。
（四）財務管理不嚴謹，風險隱患較多
國有企業作為國字頭企業，具有一般民營企業無法獲得的社會公信力，但是現實中，很多國有企業采購工作中，仍然存在諸如無采購資金來源即開展采購，采購項目資金混用，超預算、超合同采購，違規舉債進行采購等現象。有些國有企業存在認為自己是替政府辦事，出事了總有政府兜底的財政幻覺，大手大腳不講原則不計成本，導致出現很多供應商供貨后不能及時取得合同款項等問題，損害了當地的營商環境。
（五）監管工作不嚴密，導致廉潔問題發生
最近幾年，中石油腐敗窩案，華潤集團原董事長落馬，國有企業腐敗違紀案件頻發，且涉案金額巨大、影響面廣。受到政策等方面原因，很多地方政府將許多本屬于政府職能范圍內的工作，也交給國有企業來執行，從而規避政策風險，如政府辦公樓建設、辦公設備添置、義務教育學校建設，甚至政府工作人員福利發放等，都通過國有企業出面進行，名義上是節約了許多麻煩，實際上因為監管不力等原因，易造成超標準超規模采購，甚至規避了政府采購監管，造成了財政資金的濫用和浪費，更為權力尋租、貪污腐敗鋪上了溫床。特別是采購過程中，部分工作人員玩忽職守、利益輸送，拿著國家的錢充實自己的小金庫，不法分子大肆行權，相應的內外部監管卻未配套跟上，導致出現采購項目預算虛高，驗收與需求不一致，采購結果不能滿足實際生產需要等問題，嚴重影響正常經營秩序，導致不良社會影響，還造成國有資產的流失浪費。
四、國有企業采購管理策略應對
如前文所述，我國國有企業采購兼具實現公共職能和企業經營效益的雙重特征，這種特點要求國有企業的采購管理，需要兼顧公益、公平和效率，同時還要配合國家宏觀調控職能實現。最近隨著我國加入GPA協議協商，政府采購法修訂工作也在緊鑼密鼓進行，征求意見版的政府采購法更是將政府采購主體修改為：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位、團體組織和其他采購實體，為了自身履職或者提供公共服務的需要，使用財政性資金或者其他國有資產，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等。可以看出，此處所指“其他實體”包括了國有企業。筆者相信，隨著新政府采購法的修訂，國有企業的采購管理也將邁入一個新臺階，筆者也在此對國有企業采購管理工作提出幾點淺薄建議。
（一）科學理性定位，健全采購工作制度
俗話說，欲成大事，制度先行。一是要厘清政企關系，準確找好自身定位，改變吃大鍋飯的陳舊思想，積極推進企業市場化轉型，完善中國特色現代化企業制度，加快構建有效制衡的公司法人治理結構，形成靈活高效的市場化經營機制。二是根據企業自身發展特點和戰略定位，運用現代化管理經驗，積極采用信息化智能化方式，優化總部職能和管理架構，實現管理人員能上能下，員工能進能出。建立健全企業采購管理工作制度，既考慮企業的生產經營需要的效率性，又結合實現公共職能的公益性。可以借鑒參考政府采購的公開招標、競爭性談判等采購方式，但在時效上給與靈活調整，以滿足企業現實需要。三要從企業總體戰略出發，對國有企業采購需求進行盡職調查，采購需求市場調研和可行性研究，采購方案論證等，同時做好采購項目的履約驗收，從制度層面為提高國有企業競爭力提供堅實保障。四是肩負起國有企業的堅實重擔，對國家號召進行的政策支持性采購，如綠色采購、節能型和環保型產品采購、支持殘疾人企業、小微企業、支持鄉村振興832平臺農產品采購等，通過合理安排采購資金，調度采購計劃等積極響應，為國家實現宏觀調控發揮勇挑大梁的肱骨作用。
（二）合理優化流程，進行精細化管理
一是根據“程序簡化、管理精細、時限明確”的原則，建立完善電子化交易系統，優化采購工作平臺，整合信息資源，實現采購工作標準化、采購過程透明化，采購效益數據化。合理利用各級信用管理平臺、政府采購網站和公共資源交易中心數據資源，實現資源共享，但也要注意避免重復建設，讓數據多跑路，讓人員少跑路，實現成本節約和效率提升。二是精細化管理。科學確定崗位職責權限，對于采購項目立項、采購需求論證，可行性論證等關鍵環節，安排專人專管，集體決議通過后方可執行，避免出現“決策時拍桌子，出事時拍大腿，收不了場時拍屁股”的三拍局面，切實做到“無預算不采購，無效益不采購，無資金不采購”。完善采購工作的績效考核體系和成本管理體系，充分發揮考核導向作用，運用激勵機制促進采購效率的提升，同時加大對違規采購責任追究力度，完善國有企業采購工作管理和監督檢查鏈條，筑牢防止腐敗等違法行為的防線。三是發揮國有企業集中采購優勢，加強與供應商的溝通合作，改變鐵老大的陳舊思想，本著平等互利的原則，確保采購工作依法合規，規范有序，效益顯著。
（三）加強監督檢查，實行聯防聯控機制
國有企業的國有性質意味著，其資產和收益均屬于人民，權力的運行需要陽光的監督才能健康有序。對于采購工作，通俗而言更像花國家的錢辦國家的事，其中的利益鏈條更需要有力的監督來破除。一是建立國資委、財政、紀委和審計等部門參與的聯防聯控機制，強化監督協同，統籌內部監督、紀檢監察監督、巡查監督、審計監督以及社會監督力量，建立有效的監督協同聯動機制，提高國資監管的科學性、針對性和有效性。二是加強協同監管，與國資委、審計等部門協調聯動，圍繞項目資金預算、采購工作需求制定、采購方式確定、項目合同簽訂、項目驗收、采購資金支付等環節開展審計、核查，加大對國有企業采購制度的執行情況，重大采購項目的決策和實施情況的監督檢查，組織開展重大采購項目后評價，對違規采購造成國有資產損失的進行責任追究，加大違法違紀成本。三是進行采購信息公開，采購公告、采購需求等關鍵信息通過網站公示，邀請潛在的更多供應商參與采購活動，公示采購結果和采購合同，使之接受社會公眾監督，公正嚴肅處理公眾反應的質疑舉報等。
習總書記說過，國有企業要深化改革，要“借東風”，激發內生動力，在競爭中增強實力。做好國有企業采購工作，從重審批的行政化采購轉向更多運用市場化采購手段，從關注采購規模轉向更加注重提升采購效益，以深化改革為動力，以提質增效為目標，切實加強國有企業采購管理及財務管理工作，堅定不移做強做優做大國有企業，打造適應市場競爭要求的現代國有企業。
