原《事業單位財務規則》（簡稱原《規則》）自2012年施行以來，在規范事業單位財務行為、提高財務管理水平、促進事業單位發展等方面，發揮了重要作用。但隨著事業單位改革工作深入推進、財政改革新政策新舉措陸續出臺、新的政府會計準則制度逐步施行等，有必要對部分規定加以修訂，以與近年來出臺的各項改革措施相銜接。2022年1月18日，財政部公布《事業單位財務規則》（財政部令第108號）（簡稱新《規則》），對原《規則》進行了修訂。此次修訂積極貫徹黨中央關于加強財會監督有關部署，反映了財政法律法規的新規定和財政有關改革發展新成果，銜接了政府綜合財務報告制度改革和政府會計準則制度新要求。新《規則》的實施，將對完善事業單位財務制度，規范事業單位財務行為，保障事業單位健康發展起到積極作用。
事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，各地區、各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。事業單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發展、改善人民群眾生活方面發揮了重要作用。
當前，我國事業單位之間的管理差異較大，中央專門針對事業單位改革的文件較少，最新可見的文件是2012年4月16日發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，相關改革推進較為遲緩。黨的十九大報告明確提出，深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。面對新形勢和新要求，我國社會事業發展仍相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類推進事業單位改革加以解決。分類推進事業單位改革是黨中央、國務院從經濟社會發展全局出發作出的重要部署，也是財政改革與制度創新的重要內容。為此，需要加強事業單位改革后的財務管理，規范財務行為。按照分類推進事業單位改革的要求，根據改革后各類單位的職能性質及其行政和財務隸屬關系，經主管部門審核并報同級財政部門批準，做好相關財務經費指標的劃轉、移交和接收，以及相應的財務處理等工作，并按改革后的單位性質實行分類管理。改革過程中要加強對事業單位的財務控制和監督，確保財政資金管理規范和安全有效。對改革后仍保留在事業單位序列的，各級財政部門要切實履行財政管理職能，在繼續深化部門預算管理制度改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革和“收支兩條線”改革的基礎上，進一步健全事業單位財務管理制度，強化預算約束，規范收支管理，加強財務監督檢查。同時，逐步建立和完善預算管理與資產管理相結合，權屬清晰、配置科學、使用合理、處置規范、監督公正的事業單位資產管理模式。各事業單位及其主管部門要進一步加強單位內部管理，建立和完善事業單位績效考評制度，降低事業運行成本。要加強對事業單位經濟活動的財務控制和監督，強化負債管理，防范財務風險。對改革后轉為企業的單位，應當按照有關規定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，并由同級財政部門依法核定國家資本金。從事生產經營活動事業單位轉制過程中的稅收優惠政策、財務和資產管理具體辦法，按照《關于分類推進事業單位改革中從事生產經營活動事業單位轉制為企業的若干規定》執行。分類推進事業單位改革中國有資產管理的具體辦法，按照《關于分類推進事業單位改革中加強國有資產管理的意見》執行。
預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。預算制度是財稅制度的核心，也是事業單位財務管理的前提和基礎。黨的十九大明確提出“全面實施績效管理”，將預算績效管理上升為國家戰略。當前和今后一個時期，我國發展環境面臨深刻復雜變化，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出。在各級政府過緊日子的背景下，艱苦奮斗、勤儉節約將成為長期堅持的基本方針，深化預算績效管理改革的重要性和緊迫性尤為明顯。
2018年12月，十三屆全國人大常委會表決通過《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。2020年8月，李克強總理簽署第729號國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，自2020年10月1日起施行。為落實預算法及其實施條例有關規定，2021年3月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，進一步完善預算管理制度。2020年2月，財政部印發全國統一的《預算管理一體化規范（試行）》，將制度規范與信息系統建設緊密結合，通過將規則嵌入系統強化制度執行力，為完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度提供基礎保障。新《規則》與預算法及其實施條例修訂、深化預算管理制度改革以及預算管理一體化相關的具體改革，主要體現在以下幾個方面：
（一）加快實施全面預算績效管理
全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革。預算法改革的重要創新之一是加強預算績效管理與績效評價。2019年政府會計制度的正式實施，統一了事業單位的會計核算要求，為推進預算績效管理的實施創造了良好的制度環境。新《規則》關于“事業單位財務管理的主要任務”中，將原《規則》中的“實施績效評價”提升到“全面實施績效管理”，而績效評價只是事業單位實施全面績效管理的一個重要環節。與此同時，新《規則》將原規則第二十六條“加強支出的績效管理”規定從“第四章支出管理”部分調整到“第二章單位預算管理”部分，作為新規則第十五條規定，并拓展至“全面預算績效管理”，響應《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》所提出的“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的要求。
（二）全面提高預算管理水平
預算管理是財務管理的重要組成部分，規范有效的預算管理要求單位負責人具有全面預算管理意識，財務人員具備較強綜合素質和專業能力。加強預算管理，嚴格預算執行，能夠對全面提高單位的財務管理水平起到積極的作用。一些事業單位在實際工作中對預算管理不重視，缺乏全面預算管理意識，簡單認為預算管理僅僅是財務部門的工作、預算就是編制預算單位一年的收入支出計劃，編制過程與績效評價過程相脫離。而行政事業單位往往更重視向財政申請預算，忽視了對財政資金的使用效率、預算執行效果、預算績效考核及評價結果。因此，事業單位應增強全員預算管理意識，徹底轉變“預算管理僅僅是財務部門的工作”這一片面認知，樹立“先有預算管理，后有資金使用”的理念，深植全面預算管理意識，全面提高單位預算管理水平。2020年10月1日施行的預算法實施條例，細化完善了預算法相關規定，對改革和完善我國預算管理體制起到了積極作用，同時也對行政事業單位預算管理提出了更高要求。事業單位在實際工作中，只有預算管理實施順利，預算編制規范科學，預算目標制訂全面科學，預算指標做到細化量化，積極分析、跟蹤財政資金統籌使用進度和目標完成情況，才能有效預防預算隨意支出，從而提高財政資金使用效益，優化財政資金支出結構，合理分配資金使用，促進社會各項事業健康、高效發展，保證合理、高效地分配有限的資源。
（三）全面完善收支管理制度
事業單位的財務管理有一套完整的制度體系，其重點在于單位建立和完善相應的收入和支出管理制度，即事業單位的全部收入和支出都應當納入預算進行管理。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》則進一步強調，“強化部門和單位收入統籌管理。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出”。為此，新《規則》更是明確要求“各項收入全部納入單位預算，統一核算，統一管理”，在此基礎上增加“未納入預算的收入不得安排支出”的規定。值得強調的是，事業單位財政補助收入和財政專戶管理資金收入超收部分，應當經過財政部門批準才能安排支出。對于支出管理，新《規則》要求，“將各項支出全部納入單位預算，建立健全支出管理制度”，在此基礎上增加“實行項目庫管理”的規定。項目全生命周期管理主要包括前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目終止五個階段。事業單位應當樹立“先謀事后排錢”理念，堅持“先有項目再安排預算”的原則，提前研究謀劃、常態化儲備預算項目，要申請預算必須從項目庫中挑選已入庫儲備的預算項目。
（四）如實反映依法舉借債務情況
近年來，政府債務問題受到中央和地方的高度重視，特別是一些地方政府通過所屬事業單位違規舉借債務的情況得到嚴肅清理和全面遏制。新預算法更是明確了發行債券融資是地方政府唯一合法融資渠道，明確要求地方政府和事業單位建立規范的舉債融資機制。新《規則》進一步規范和強化了對于事業單位債務管理和依法舉借債務的要求，如科學事業單位應當建立健全財務風險預警和控制機制，規范和加強借入款項管理，如實反映依法舉借債務情況，嚴格執行審批程序，不得違反規定融資或者提供擔保。新增了“如實反映依法舉借債務情況”的規定，強調事業單位舉債應當公開、透明，這是防范事業單位財務風險的基本前提。
建立權責發生制政府綜合財務報告制度是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務，也是預算法的明文規定。2014年國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，明確了改革的總體目標、主要任務、具體內容及配套措施，確定了改革的時間表和路線圖，標志著此項改革正式啟動。
我國傳統的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展及推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。通過建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，全面、準確反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，對提升政府財政財務管理水平、提高政府財政透明度、改進政府績效管理、落實政府過緊日子要求、服務推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。為了建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。2014年12月，國務院轉發財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（簡稱《改革方案》）并進行具體部署；2019年12月，財政部修訂并發布《政府財務報告編制辦法（試行）》《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》等具體操作辦法。《改革方案》明確提出，“權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革”。我國政府會計改革的核心要求是“雙報告、雙基礎、雙功能”。《政府會計準則——基本準則》第三條規定，“政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計實行收付實現制……財務會計實行權責發生制”；第五條規定，“政府會計主體應當編制決算報告和財務報告”。與之相適應，新《規則》第十章由原“財務報告和財務分析”調整為“財務報告和決算報告”，并對新《規則》第十章內容進行結構性調整。因此，第十章是本次修訂篇幅最大的一章，新《規則》與原《規則》相關規定基本上不再具有可比性。新《規則》第五十五條第一款規定應當提供“雙報告”，第二款規定財務會計與預算會計“平行記賬”；第五十六條、第五十八條規定編制“雙報告”的“雙基礎”以及“雙報告”應當實現的“雙功能”（雙重信息需求）；第五十七條、第五十九條規定財務報告與決算報告構成，都包括財務/決算報表和財務/決算分析兩部分，并分別規定財務報表與決算報表的具體構成，以及財務分析與決算分析的具體內容。此外，《改革方案》明確提出，“條件成熟時，推行政府成本會計”。推行政府成本會計是我國政府會計改革的重要內容之一，2019年12月，財政部發布的《事業單位成本核算基本指引》為之提供了基本遵循依據，2021年11月，財政部又發布《事業單位成本核算具體指引——公立醫院》，后續還將發布關于高等學校、科研事業單位等的具體指引。成本核算已成為事業單位財務管理的重要工作，新《規則》第二十五條與原《規則》第二十四條規定對應，規定“實行成本核算”。按照財政部《關于貫徹實施政府會計準則制度的通知》要求，自2019年1月1日起，新政府會計制度在各級各類事業單位全面施行。事業單位全面實施政府會計制度、編制政府財務報告，有利于發現事業單位資產管理、負債管理和收支管理中存在的問題，對加強相關管理發揮著直接的牽引作用。特別是通過編制事業單位財務報告，可以更加清晰完整地反映事業單位的財務狀況和運行情況等信息，有助于實現從流量管理向存量和流量管理有機結合轉變，從預算管理向財務和預算管理有機融合轉變，對提高我國事業單位的管理水平將產生深遠影響。
近年來，黨中央、國務院高度重視國有資產管理，黨的十九大提出并強調“加強國有資產監督管理”。2017年11月20日，中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》，要求建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況的制度。2021年2月1日，李克強總理簽署第738號國務院令，公布《行政事業性國有資產管理條例》（簡稱《條例》），自2021年4月1日起施行。
《條例》重新構建我國行政事業性國有資產管理制度體系，是我國行政事業性國有資產管理的第一部行政法規，將保障行政單位履行職能和事業單位提供基本公共服務的行政事業性國有資產納入法治軌道，加強管理和監督，促進國有資產管理法治化、規范化、科學化，對構建安全規范、節約高效、公開透明、權責一致的國有資產管理機制，提高國有資產治理水平和治理能力，必將起到積極作用。《條例》貫徹當前我國“放管服”改革的總體要求，建立了信息管理系統、資產共享共用機制。如探索跨部門資產調劑，有效盤活存量資產；推進公物倉建設，促進低效運轉、長期閑置資產的循環利用。近年來，事業單位的資產核算與管理越來越受到重視。新《規則》第三十七條與原《規則》第三十六條相比，在資產分類構成中新增“公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房”四類經管資產具體類別，并在第四十五條規定，“國務院財政部門會同有關部門制定具體辦法”，以加強管理。此外，新《規則》第三十八條與原《規則》第三十七條相比，進一步充實了事業單位資產管理制度，新增“明確資產使用人和管理人的崗位職責”“設置國有資產臺賬”“匯總編制行政事業性國有資產管理情況報告”“定期盤點資產”“及時辦理資產權屬登記”等要求。原《規則》第四十一條只強調對“固定資產”進行定期或者不定期的清查盤點，而新《規則》第三十八條規定要求定期盤點全部資產。在事業單位資產配置方面，新《規則》明確提出，事業單位資產基本功能是“保障履行職能和事業發展的需要”，資產配置應當綜合考慮“資產存量、資產配置標準、績效目標和財政承受能力”等因素，并明確規定資產配置方式包括調劑、購置、建設、租用等，強調“優先通過調劑方式配置資產”。同時，還完善了事業單位國有資產共享共用的相關要求，提出提高資產使用效益的重要途徑是資源整合與共享共用。
來源：審計觀察
