政總收入約1/4被用于公務員消費。
據有關方面統計：1978年至2007年近30年的時間，我國財政收入從1132億元增長到40000億元，增幅約38倍，而同期行政管理費則從50億元上升至9000億元，遠遠高于發達國家水平。這種狀況對我國經濟發展與構建社會主義和諧社會造成消極影響，必須采取有效措施加以遏制。
內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產生、發展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發生，來提高管理的效果及效率。行政單位內部控制是政府部門管理制度的組成部分，是指行政單位為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。但是，現階段在行政事業內部控制方面，存在著不少漏洞，內部控制制度本身也不是很完善。筆者試圖通過分析內部控制中出現的漏洞與問題，探討加強與完善行政事業單位內部控制的對策措施。
一、現階段我國行政事業單位內部控制存在的問題（一）內部控制意識不強首先是許多行政事業單位領導缺乏對內部控制知識的基本了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義的認識不夠，抱著有沒有無所謂的態度。
比如，有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制，認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了。在實際工作中，更有許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”，多數單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動，對單位重要決策的過程和結果均不了解。
（二）內部控制制度不健全我國現在很多行政事業單位內部控制制度并不全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和多個業務環節。個別規模較小的單位，會計、出納、資產管理等不相容職務均由一人擔任，內部審計制度則根本沒有，這也就導致一些單位的出納貪污了巨額款項而長期未被發現的事件屢見報端。特別是固定資產內部控制薄弱的現象在行政事業單位尤為突出，單位的固定資產的卡片無人登記，甚至有部分固定資產沒有入賬，造成家底不清、賬物不符，單位固定資產長期處于無專人管理狀態。損壞和丟失現象時有發生。對一些大額的固定資產購置沒有進行民主決策，有時甚至繞過政府采購管理部門，自己擅自購買，以牟取私利。
（三）預算控制比較薄弱隨著我國部門預算改革的推進，預算控制得到了一定程度的加強，但在一些行政事業單位的控制仍較薄弱。主要表現為：一是預算編制比較粗糙。目前部門預算的編制一般仍根據當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業務進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求；二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。
（四）監督約束弱化目前，很多行政事業單位無內審機構或形同虛設，能起到對會計工作和經濟活動進行監督作用的極少。部分行政事業單位領導由一把手親自抓財務，實行“一支筆”審批，而一般設立單位內審機構和人員均是單位領導委任，其隸屬關系、經濟利益均受到單位領導人的制約，這自然對內審人員的監督行為構成約束，造成外部監督機制弱化，使內部控制失效。同時，財政部門重預算分配、輕資金使用的監督，忽視了預算單位的財務管理，對查出問題的處罰，往往就事不就人，重人情而輕規定，執法的剛性被扭曲。 （五）人員素質不佳按《會計法》規定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業資格證書；擔任單位會計機構負責人的，除取得會計從業資格證書外，還應當具備會計師以上專業技術職務資格或者從事會計工作三年以上經歷。但是，我國個別行政事業單位的會計人員或其會計主管人員連會計從業資格證書都沒有取得。如一些協會、學會等規模較小的單位往往因為業務簡單或人員少，會計工作往往由其他部門的人員臨時兼任，沒有經過專業教育和培訓。會計人員業務素質較低，缺乏對違法違紀行為的辨別能力，在執行會計制度、法規的過程中很容易出現偏差和錯誤，從而造成不應有的損失。
二、加強行政事業單位內部控制的措施（一）領導重視在制定內部控制有關規定時，要明確單位負責人應負的責任，只有這樣，才能使單位由上而下共同執行內部控制要求，從而推動內部控制的健康發展。
還可以在事業單位內部推行法人經濟責任制，將責任風險直接與決策層掛鉤。
經濟責任制即按領導分工予以縱橫監控，規定職責，相應授權，從而實現各盡其職、相互協調、相互制約的控制目的。同時，要建立必要的信息披露制度，接受社會公眾的監督和約束。政府也應把內部控制作為一項日常工作來抓，可以把內部控制的好壞作為領導政績的一個方面。
（二）完善內部控制制度推進內部會計控制制度建設，是維護財經紀律、抓好增收節支、強化財政管理職能的重要措施。目前，鑒于國家還沒有獨立成文的關于行政單位的內部會計控制制度，建議由市(縣)財政部門設立相應的機構具體負責該項工作的組織落實。針對當地具體情況，在國家已經出臺的加強對內部會計控制的相關條款的基礎上，以行政單位會計管理制度為載體，統一制定《行政單位內部財務會計管理控制制度》，通過制定不同方面內部會計控制制度，形成一個相對完善的內部會計控制體系，使各行政單位在內控方式、技術、手段等方面有章可循，形成內部會計機構和崗位設置合理、職責權限劃分明確、不相容職務相互分離、各崗位之間相互制約、相互監督的完善的內部會計控制制度。通過該制度的全面實施，減少資產損失風險，切實規范行政單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。（三）加強預算管理預算管理是行政事業單位管理的核心，貫穿整個單位的業務活動，加強預算管理，是確保業務目標實現的重要手段，是各項事業健康發展的條件保障。在管理中，一是在部門預算編制環節，要在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途；二是在部門預算執行環節， 應進一步強化預算的剛性約束。應在支付環節強化預算執行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。
（四）實施動態監控內部控制是動態的、持續的，也是不平衡的，受時間、地點、政策、具體執行人等因素的變化而變化。內部控制的有效執行，僅靠各部門和相關人員的自主執行是不夠的，常常會因為相關部門和相關人員的串通作弊或不作為而失效。因此，還需要建立健全監督機制，對內部控制運行質量不斷進行評估，即對內部控制設計、運行及修整活動進行評價。這就要求不斷改善內部控制活動，加強內部監督制約機制， 最有效的手段就是開展內部控制審計。內部控制審計通過審查和評價內部控制的健全性和有效性，評價相關部門和人員執行內部控制制度的情況，監督其充分、有效地執行內部控制制度。
（五）加強會計人員的培訓行政事業單位內部控制的成敗關鍵在于公務員素質的高低程度，其素質控制的目的在于保證工作人員具有忠誠、正直的品質和勤奮、有效的工作能力，從而保證內部控制的有效實施。它對財會人員的素質有更高的要求，不僅要求專業技術性強，政策性、法制性強，并且還需要有一定的職業道德水準。通過培訓，使行政事業單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補充、拓展，進一步掌握內部財務管理控制制度和財政政策，支持和督促會計人員遵循會計職業道德，增強會計法制觀念，提高守法意識和財務管理水平，正確行使會計人員的職責權利。
總之，行政事業單位的內部控制是一項不斷推陳出新、任重道遠的工作。隨著時代的不斷變化，內部控制制度也要跟著不斷的修改，以達到其有效性，切實控制各種漏洞的發生。
在社會主義市場經濟大發展的情況下，行政事業單位的建設也面臨著新的挑戰，為保證行政事業單位的正常運行，除了要建立起比較完善的內控制度外，更要使內部控制適應時發表展，做到與時俱進。
作者：黃進華
（作者單位：廣州市荔灣區建設和市政局）
