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國務院國資委印發的《關于中央企 業加快建設世界一流財務管理體系的指 導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，建 立世界一流財務管理體系，要完善全面 預算、合規風控、財務數字化、財務管理 能力評價 、財務人才隊伍建設五大體 系 。其中，完善縱橫貫通的全面預算管 理體系作為五大體系之首，在建立世界 一流財務管理體系中具有重要地位。
建設“世界一流”的關鍵和保障
“完善縱橫貫通的全面預算管理體 系不僅是建立世界一流財務管理體系 的關鍵舉措，也是央企實現‘治理現代 化 ’，加快建設世界一流企業的重要保 障。”鄭州航空工業管理學院商學院教 授張功富表示，作為一種整合性管理系 統，預算管理通過企業內部各個管理層 次的權利和責任安排以及相應的利益 分配，在現代公司治理中扮演著重要的 角色和地位 。 因而，央企要實現治理現 代化，完善縱橫貫通的全面預算管理體 系是必不可少且有效的手段。
全國高端會計人才、中國電信股份 有限公司山東分公司財務管理部副主 任谷洪才表示，企業或多或少都有預算 管理，但對如何利用預算工具落實戰 略、指導經營行為、分析評價經營成果 并沒有統一的認識 。 而《指導意見》系 統說明了將預算管理從跨部門協同、多 方聯動的“橫”，覆蓋全部企業和預算單 元、全部鏈條的“縱”兩個大方面構建全 面預算管理體系，對企業如何設計預算 管理架構、如何實施預算管理、如何建 立組織和制度體系都有著非常重要的 現實意義。
“作為完善和打通五大體系的基 礎，全面預算管理體系對于整體財務管 理工作非常重要。”中國電信股份有限 公司濟南分公司財務部經理武傳欽認 為，其意義主要體現在兩方面：一是全 面預算管理屬于戰略財務范疇 。其內 容不僅包括財務預算，還包括業務計 劃、人力資源預算等各個領域，覆蓋了 全部管理鏈條、企業的預算單元，需要 跨部門協同、多方聯動。
二是全面預算管理作為五大體系 之首，也貫穿于其他體系之中，通過預 算的過程管控約束業務模式的規范和 風險行為；以完善的財務數智體系，推 動預算數據的準確性和執行的監測及 時糾偏 。好的預算管理，其本質是對業 務管理全過程進行數據收集和建模的 過程 。 同時，預算及執行數據是系統科 學評價體系的基礎之一。
目標要求明確 可操作性強
為完善縱橫貫通的全面預算管理體 系，《指導意見》提出實現財務預算與業 務、投資、薪酬等預算的有機融合，建立 高效的資源配置機制，強化預算執行結 果考核評價等一系列具體舉措和目標。
“這些舉措從企業戰略、中長期規 劃，到預算編制的模型、指標體系，以及 預算執行分析、考核評價，從全流程閉環 管理的角度提出各項具體舉措。各項舉 措言簡意賅地明確了企業在預算管理過 程中的動作、要求和目標，可操作性和指 導性強，便于落地執行。”武傳欽說。張功富對此表示贊同 。他舉例說， 《指導意見》提出通過完善全面預算管理 的組織、管理和制度 3 個體系實現財務預 算與業務 、投資 、薪酬等預算的有機融 合，這是全面預算管理有序開展的組織 和制度環境，對于全面預算管理能否正 常運行并發揮作用起到關鍵性的主導作 用 。對于確定預算指標這一預算編制的 核心問題，《指導意見》對資本性支出預 算和經營性支出預算分別提出了科學測 算和持續優化的要求，將搭建匹配企業 戰略的中長期財務預測模型作為完善預 算編制模型的措施之一。
“對于業務預算和投資預算的邊界和 紅線，《指導意見》很明確，那就是財務承 受能力 。這是《指導意見》的總體要求提 出的‘ 更好統籌發展和安全 ’的具體措 施。”張功富說。
事實上，中央企業近年來緊緊圍繞 “培育具有國際競爭力的世界一流企業”
目標，堅持不斷完善并優化全面預算管理 體系 。從中國電信全面預算管理工作發 展情況來看，基本按照《指導意見》的思路 在推進，建立了“規劃、預算、資源配置、業 績考核”四位一體的全面預算管理體系。 同時，為保證預算執行的力度，實現預算 的責權利匹配，在責任預算管理方面持續 深化，橫向推動前后端業務部門深度參與 預算管理，從業務源頭對各項成本費用進 行管控。
谷洪才介紹說，近兩年，中國電信山 東分公司在集團預算管理基礎上，著重 構建了“橫縱結合的矩陣式責任預算管 理體系”，以責任預算為抓手，從橫向部 門協同 、專業線協同和縱向省 、市 、縣協 同兩個層面構建了“花錢必問效、無效必 追責、有效必獎勵”的完整責任體系 。全 面預算成為公司上下的事，人人關心預 算，人人都有了預算的概念，價值理念深 入人心，公司的利潤改善和價值提升效 果明顯。
“ 目前在預算管理推進過程中，雖然 責任預算管理發揮了一定的作用，但深度 和廣度不夠，預算管理的主要工作仍然由 財務部門執行，業務部門效益意識和預算 管理思維還需要提升。”武傳欽表示。
加快推動全面預算管理體系 落地見效
《指導意見》作為指揮棒，已經為央企 完善縱橫貫通的全面預算管理體系指明 了方向，為確保相關措施見效，更需抓好 落實。
武傳欽認為，這需要從強化責任落 實 、加強系統謀劃和跟蹤問效 3 方面著 手 。企業要做好組織領導，完善機制，壓 實政治責任 、明確職責分工，確?！吨笇?意見》各項措施落細落實 。各級單位要 深入學習解讀《指導意見》文件精神，根 據自身情況做好戰略解碼，制定規劃和 執行計劃，細化動作和措施，并認真落實 執行 。 制定適合本單位的文件制度，為 各級單位財務建設提供有力制度保障 。 整體工作要制度化、系統化，避免因各層 級落實不力，層層衰減 。 同時，加強對《指 導意見》貫徹落實情況和各級單位財務建 設工作成效的評估，評估結果可納入各級 單位領導班子和領導干部的考核，形成閉 環管理。
在強化責任落實方面，張功富強調了 企業“一把手”抓總負責的重要性。“全面 預算管理體系的全面性，決定著這項工作 涉及企業各個部門 、各個體系 、各個層 級 。 因此，根據《指導意見》的精神，企業 ‘一把手’應抓總負責，總會計師或分管財 務工作的負責人牽頭落實，財務部門具體 組織實施，各職能部門和各級子企業協同 聯動，共同推動全面預算管理體系的落地 見效。”他說。
谷洪才認為，除了結合企業自身實際 強力推動，還要大膽創新方法，探索新路 徑 。在他看來，預算管理只有方向，沒有 固定的模式，只要適合企業能夠實現目標 的就是應該鼓勵的 。 同時，注意行業內、 企業不同單位之間的經驗交流，加大優秀 經驗的復制推廣。
在縱橫貫通的全面預算管理體系落 地的過程中，數字化轉型和人才建設同樣 重要。
“數字化開道，全面預算管理才能奔 跑 。基于大數據的預算編制依據更加科 學，基于人工智能算法的預算編制模型預 測結果更加準確，動態實時的預算執行跟 蹤、監測和分析更加及時有效，通過系統 自動執行的邊界和紅線約束更加剛性。” 張功富表示，財務人員自身要樹立終身學 習的意識，加強學習 。財務部門要建立學 習型財務組織，定期組織財務人員學習新 知識新業務，拓寬知識面，提高綜合素質。
谷洪才進一步表示，預算絕對不能 是財務人員閉門造車，不能就數字論數 字，必須全員參與，全流程滲入，各部門、 各單元積極參與，身在其中才能達到預 算目標 。 同時，預算管理是實現業財融 合很好的抓手，通過預算可以將財務與 業務完美地融合，實現互促互長共生的 和諧目標。
