基本建設項目概算是指項目從籌建到竣工驗收交付使用的預期總投資規模，項目預算是指項目建設過程中建筑安裝工程、設備、材料及其他相關工程的單項造價，是項目概算的重要組成部分。加強對項目概算和預算的管理監督，是控制項目投資總規模、節省建設資金的關鍵，是基本建設資金的源頭管理。
政府投資基本建設項目主要指財政用預算內外資金安排的用于基礎性、公益性設施等關系國計民生的建設項目，是政府實現其職能的一個重要方面。近十幾年來,政府投資建設工程項目超概算、預算的問題，引起了各級政府的關注。“七五”期間,我省約有50%的建設項目實際投資超概算,平均超概算幅度為31.5%；“八五”期間,我省超概算項目數量呈上升趨勢,平均超概幅度為60%。我區已竣工決算的項目，90%以上的項目存在超計劃投資額和超預算。這不僅使建設工程項目投資效益下降,而且導致國家對基建投資的嚴重失控。
加強政府投資基本建設項目概算、預算管理，其主要目的是：
1.有效控制政府投資基本建設項目投資規模，加強建設資金源頭管理。依據一定的標準和制度對政府投資基本建設項目概算、預算實行科學、合理的測算和估算，才能實現對政府投資項目投資額的有效控制，項目績效評價才有充分的依據。
2.實現經濟效益和社會效益的最大化。由于政府投資基本建設項目主要追求社會效益最大化，一般為非營利性項目，因此，以盡可能最低的價格采購到理想質量的服務，實現經濟和效率是政府投資基本建設項目概預算管理的基本目標。
3.恪守誠實廉潔，努力減少建設過程中的腐敗機會。各國管理實踐證明，要保證政府性投資基本建設項目實施的廉潔、公平、公正，必須建立嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行，還要有嚴格的外部監督體制，實現政府投資工程管理的高透明度，接受多方面的管理監督。
開展政府投資基本建設項目概預算管理無論是從經濟角度還是從政治角度來講都有其必要性和重要性。
政府投資基本建設項目概預算管理是一項專業性強、責任重大、涉及利益面廣的復雜工作。實際管理中存在的問題和矛盾較多，根據我區一年多的管理經驗，筆者認為要做好這項工作必須具備以下幾方面條件：
1.領導重視是前提條件。我區是由杭州高新技術產業開發區和杭州市濱江區政府管理體制整合而成的。高新技術產業開發區建于1990年3月，1991年3月經國務院批準為國家級高新區，濱江區于1996年12月經國務院批準設立的。為加快實現我區“構筑天堂硅谷、建設科技新城”的總體要求，建區十多年來，我區政府投資基本建設項目資金投入力度逐年加大，截止2006年底累計已投入131.65億元。
2006年前，我區政府投資基本建設項目概預算管理薄弱。主要原因：一是為了快速推進建設，政府投資基本建設項目前期的概預算審查環節被“超常規”的省略了，計劃投資代替了項目概算，大多數項目基本上是“邊設計、邊勘察、邊施工”，既沒有進行可行性研究論證，也沒有依據有關標準進行科學的投資估算。二是投資規模控制結果與責任不掛鉤。政府投資項目實施后投資規模是否超預算，投資后的經濟效益和社會效益如何，沒有相關部門下結論；且對投資規模控制結果未實行獎懲制度，與領導業績也不掛鉤，只要項目建設投入使用后工程質量安全有保障即萬事大吉，建設單位對項目投資結果如何無需承擔任何經濟風險。因此，各管理層普遍存在“重建設進度”，對項目概預算管理的觀念較為淡薄。三是項目立項后，在方案設計、初步設計階段較為關注的是方案的優化和技術層面的具體措施，而對投資額的控制沒有考慮在內，即使編制了概算，也沒有部門予以把關審查。由此，我區政府投資基本建設項目90%以上存在 “三超”現象，資金的損失浪費較為嚴重。
為切實加強政府投資項目資金管理，確保建設資金使用的合理有效，區領導高度重視項目概預算管理，經過多次研究討論，出臺了《關于實行政府投資項目概（預）算管理的若干規定》，于2006年9月1日起在全區全面實施。經過一年多的努力，我區政府投資基本建設項目概預算管理逐步規范，管理成效日益顯現，截止2007年9月底，已批復概算項目25個，核減資金4500萬元，平均核減率為4.56%，批復預算80個項目，核減資金1.17億元，平均核減率為13.59%。
2.部門配合是重要條件。政府投資基本建設項目概算是根據項目可行性研究報告批復和已經匯審的基本建設項目初步設計方案編制的。因此，要使概算審查工作正常有序開展，必須首先完成項目可行性研究的審批和初步設計方案的匯審。項目的可行性研究明確了項目的建設規模、建設內容、建設標準、建設工期、資金來源以及經濟和社會效益，是概算編制和審查的重要依據，主要由區發展改革和經濟局負責審查和批復；而初步設計方案進一步細化了項目從籌建到交付使用所需的全部造價，是項目投資控制的最高限額，初步設計方案由建設單位委托設計單位編制，報區建設局匯審后批復，項目概算則是根據批復后的初步設計方案編制而成。項目概算的審查和批復工作由區財政局負責。
我區自2005年起對所有政府投資基本建設項目實行了可行性研究報告批復和初步設計方案匯審，這為我們開展項目概預算審查提供了規范性文件依據，也為順利開展這項管理工作奠定了良好的基礎。目前，我區各職能部門和建設單位對概預算管理工作配合默契，各項工作開展得有序而規范，概預算審查的質量有了很大提高。
3.配備專業人員是基本條件。政府投資基本建設項目概預算管理工作是一項專業性很強的工作，其中涉及到建設領域的各行各業的專業知識，涉及各種建設相關的造價標準和收費標準，涉及各種設備采購型號和價格等等。因此，配備相應的專業人才，設置相應的管理機構是開展概預算管理工作必須具備的基本條件。目前我區在設立專職管理機構的同時，主要采取招聘專業人員和委托中價機構相結合的辦法解決專業人員配備不足的問題。管理機構掛靠區財政局，以貫徹落實各項法律法規、制定出臺相關管理辦法、協調管理中存在的各種問題、下達批復概預算文件為主要職責。目前已成立政府投資基本建設項目審價中心，并配備了一名管理人員。具體的審查業務通過公開招投標的形式委托社會中價機構進行，同時對中標的中介機構實行獎懲機制，確保審查質量。這樣既實現了財政的監督管理職能，又節省了財政增人的費用，同時還使社會人才資源得到了有效利用。
4.健全和完善制度是保障條件。財政部和省、市級政府關于政府投資基本建設項目概預算管理制度是我區開展該項工作的重要依據，但由于我區既是開發區又是行政區，在實際管理中有著本區特殊性，因此，在貫徹執行上級有關制度規定的同時，結合本地區特點制定和完善管理辦法是進一步做好該項工作的重要保障。根據省市有關文件精神，結合本區實際情況，我區制定出臺了《關于實行政府投資項目概（預）算管理的若干規定》，在貫徹實施過程中，對存在的問題進行重點分析，提出解決措施，對管理辦法的操作內容進行細化，操作規程作了進一步規范，并及時補充出臺了《關于政府性投資基本建設項目概（預）算管理有關操作規程的通知》，加強了項目重點環節的審查，促進了概預算管理工作的深化和細化。
從我區政府投資基本建設項目概預算管理的情況來看，雖然工作量和工作壓力都大大增加，由于完善了有關制度建設，基本上達到以下管理目的：一是從源頭上有效控制項目總投資額，防止建設單位高估冒算項目投資額的現象；二是約束了預算編制單位有意放大預算造價的不良行為；三是對投標單位有意抬標、串標現象起到一定的遏制作用；四是有力推進了政府投資項目建設資金財政直接辦法的實施。
但是，開展政府投資基本建設項目概預算管理時，必須重視的幾個問題：
1.嚴格把好建設標準關。在實際審查中，我們發現有些項目設計存在超標準、超規模，如多層住宅建設某區塊的建設規模超過了立項批復的規模，施工圖設計的標準較高，造成高層單方造價為1345元/平米，小高層單方造價為1109元/平米（均不含弱電和電梯設備等），分別超過了區文件規定的高層1300元/平米、小高層950元/平米標準的45元/平米和159元/平米。對此，我們退回建設單位，在要求其按規定建設標準重新調整設計方案的同時，對建設單位具體工作人員進行教育，以增加工作責任心。
2.必須深入現場踏勘。由于客觀原因，設計圖紙與現場情況有時有較大的出入，如果不到現場查看，編制的清單及預算準確性將大打折扣。如某市政工程施工圖紙與實際情況出入很大，按圖紙計算的工程量大大高于實際情況，在建設單位的積極配合下，我們按照實際情況核減了工程量。又如有一工程編制單位僅僅按照圖紙計算了工程量，但在現場踏勘中發現有許多樹木是可以保留的，我們建議建設單位與設計單位商榷后優化了設計，保留了部分樹木，節約了項目投資。再如某管網改造工程部分管道敷設線路需開鑿混凝土路面，而施工圖紙中未能予以反映，如果不在事前掌握，往往會對以后的投資控制增加難度。因此，進行現場踏勘是正確核定項目概預算造價、確保合理施工的重要環節。
3.要仔細核實資料。由于有些概預算審查所提供資料相差時間間隔較長，前后有些內容修改變化較多。如在某多層住宅區塊的工程量清單審核中，我們發現清單編制單位所依據的圖紙與報送審核的圖紙有部分內容不一致，其中管理用房清單編制所依據的圖紙是修改前的圖紙，而報送審核的圖紙是修改后的圖紙，兩者相差三個標準層；管理用房外立面幕墻工程不在招標范圍內，而報送預算包含此部分造價；有一市政道路工程把圖紙中已在其它標段中反映的部分管線工作量也列入了清單范圍。通過仔細核實相關資料，對建設單位擅自更改方案或重復多報工程建設內容造成的超投資額進行了核減，從源頭上控制了工程造價。
4.要認真進行計算和測量。有些編制人員在工程量計算完后乘了一定的系數或額外加些余量，一方面可能是工程量計算較為粗略，需要加些余量進行調整，另一方面可能是為了減少以后清單核對的麻煩而故意適當放大工程量。如某應急搶險工程編制單位未按照圖紙計算，而是僅僅根據圖紙上的工程量匯總表計算，兩者相差甚大；某多層住宅區塊上報的預算漏報了地下室給排水和圍墻的工程量。對建設單位報送的概預算進行認真計算和測算，有效防止了建設單位多報或漏報工程量的現象發生。
5.要規范清單編制。部分編制單位未嚴格按照《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500-2003）的規定，仍按照預算定額的方法來編制工程量清單，有的項目清單部分子目的項目特征描述不夠準確，或者描述過于簡單，容易造成以后的變更和糾紛；因此，規范清單編制，是規范建設單位建設行為，完善概預算管理不可忽視的重要方面。
6.嚴格按照基本建設程序執行。按照國家省市有關文件及區政府《關于實行政府投資項目概（預）算管理的若干規定》的精神，只有在初步設計批復后才能進行施工圖設計，概算未經批準的不得進行施工圖設計；預算金額不能超過概算金額，概算金額不能超過投資估算金額，否則需重新報原審批機構批準；對于實行招投標管理的項目，必須經過預算審核后才能進入招投標程序。
總之，開展政府投資基本建設項目概預算管理的最終目標就是為了“保持干部廉潔、爭創工程優質、實現投入高效、確保資金安全”。只有機制建全、措施得力、制度完善，才能實現“三防”、“三控”的目的，即：防止貪污受賄、挪用公款等違法違紀行為發生，防止因官僚主義、失職瀆職行為造成工程質量事故的發生，防止違反建設工程有關法律、法規及規章行為的發生；控制好投資規模，合理使用資金，控制好進度，按時完成工作目標，控制好質量，實現優質工程。
