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瑞安全生命周期管理的探索，源于相關法律法規，回應項目全生命周期管理訴求，反映行業普遍狀況及邏輯，考慮調整和創新的空間，助力PPP項目物有所值。
瑞安，是浙江省溫州市代管縣級市，2019全國營商環境百強縣，于2015年開始大力推廣運用PPP模式，先后分兩批篩選40個項目建立項目儲備庫，涉及教育、污水處理、市政道路等領域，總投資額達600多億元。“采用PPP模式，在引進行業領先的運營團隊，為城市管理注入新的理念、效率及活力，同時，引進資金減輕政府財政負擔，讓專業的人做專業的事，比政府大包大攬更有效率。”瑞安市PPP中心主任阮曉國說。
邏輯起點：解碼PPP項目全生命周期管理體現為“三個導向”
梳理政策導向。“PPP是新生事物，許多工作尚處于探索中，存在較多風險，為此，瑞安市率全省之先制定了PPP項目規范化文本——《瑞安市PPP項目規范化管理辦法》，通過制度化、程序化設置，有效規避PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交五個階段19個步驟的實施風險。”阮曉國如是說。對PPP內涵的理解和界定是解碼PPP全生命周期管理的邏輯起點。
把準需求導向。從PPP全生命周期管理看，搭建自身全生命周期管理系統，改“輸血”為“造血”；從PPP全生命周期政府的角色看，政府參與PPP許多工作前置，且前期工作的規范與否關乎項目成敗；從PPP全生命周期社會資本的核心關切看，地方政府履約問題，也是前期工作不規范，造成了后面政府不得不對條件、條款提出改變意見。“從實際出發，作為國家力推的PPP模式，瑞安很早就開始緊跟政策并積極布局。瑞安市主要領導要求在“十三五”大投入、大建設、大發展的重要時期，要充分發揮好PPP模式的保障作用，PPP項目全生命周期管理體系的建立，對諸如此類問題的解決，不言而喻。”阮曉國介紹說。
突出問題導向。對具體PPP項目來說，大家首要關心的就是物有所值論證和財政承受能力評價這兩個報告，這兩個報告是整個項目的前提。物有所值是政府相對于傳統方式值不值得去做。財政可承受能力，是政府支付能力。阮曉國在線打開瑞安市PPP項目管理平臺，詳細介紹：“通過系統實現兩評的在線論證和評價。一方面，通過系統的數據匯總分析功能，結合相關指標的設置，來實現PPP項目股權投資支出、運營補貼支出、風險承擔支出和配套投入支出的自動測算，同時統籌所有PPP項目支出數據，在線論證項目的財政承受能力情況；另一方面，通過物有所值評價模塊，結合系統中的行業數據庫信息，來計算項目的PSC值，實現對PPP項目物有所值評價的復核，有效避免PPP項目選擇上的盲目性。高效解決了傳統管理方式下不能實現的動態管理，PPP項目全生命周期管理平臺的建立，諸如此類問題，不復存在。”
當務之急：落實和解決幾個關鍵問題
融合管理問題。把PPP相關法律法規內嵌到項目全生命周期管理，對項目的適用范圍、實施機構、承接主體等明確操作指引，避免PPP操作風險和平臺風險；不得固定回報、回購安排和明股實債，避免PPP債務風險；突出物有所值評價和財政承受能力論證要求，規避項目的敞口風險；對項目對應的資本結構、運行成本及項目收益進行全面綜合評估，測算PSC值以及“內部收益率”，科學判定項目的合理利潤率空間，規避項目運營風險；通過合理測算，科學設置超額收益分享機制，盈利而非暴利，規避國有資產流失風險；強化執行階段的績效付費設置和中期評估，實現超額收益的合理分配，社會資本或項目公司按合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益，控制利潤，防范收益風險。記者看到，瑞安市PPP中心編制了一份工作流程，對PPP項目的聯審把關做了詳盡描述：“PPP項目管理涉及很多部門，需要在政府層面建立工作協調機制。在具體實施過程中，我市各部門積極協作、相互支持、密切配合，對PPP項目實行多部門的聯審把關。”
績效臺賬問題。2020年2月27日，全國PPP綜合信息平臺全新升級后，增設行業主管部門、實施機構、社會資本等角色用戶，瑞安PPP項目全生命周期管理平臺之前預置了此類功能，自動生成績效目標、績效指標、績效監控、績效評價，形成績效管理臺賬。負責平臺搭建的北京財建咨詢的項目經理，向記者詳細介紹了具體情況：“我們團隊通過對987個國家示范項目，相關績效評價內容的梳理，發現，目前大多數PPP項目實施方案，PPP合同文本，尚未形成可實操落地的績效管理方案；尚未動態監控PPP項目總體目標和年度績效目標；尚未實際應用績效管理結果。存在頗多需要完善之處，如目標設置同質化嚴重、分行業、分領域績效指標庫缺失等。瑞安PPP項目全生命周期管理平臺的建立，彌補了績效管理諸如此類的不足。”
行業數據成長。截至2019年底，我國PPP綜合信息平臺項目管理庫12341個的項目總量（基本相當于全世界總和），無如此單一體量的PPP項目庫，利用系統相關模塊功能，隨時自定義相關指標，可隨時檢索，生成自身的資料庫、數據庫、行業數據庫等，都說數據是新的“石油”隨著項目的實施和數據的積累，按行業、地區、回報機制等進行橫、縱向比對，實現數據資產應用和增值，信息化帶來的價值不言而喻。
探索績效管理的務實樣本
多維銜接格局。系統由一個大平臺和五個子庫組成，每個模塊維度不同，五庫聯動搭建，資源隨需配置，多維銜接格局，直接為我所用。全周期、全流程、全覆蓋；細分權責、細分過程、細化數據；自動審核、自動批復、自動生成；智能提醒、智能預警、智能分析。比如說，財政支出責任占比超過5%的地區，要上政府付費項目時，就會收到系統的自動預警，因為財金〔2019〕10號文的明確規定，這種情況下不得新上政府付費項目，相關條件已內嵌到平臺中。這對如地方債務、運營風險等問題的解決，不言而喻。
文本體系搭建。建立一套多層次、全覆蓋、信息化共享的PPP項目全生命周期管理平臺，內嵌物有所值評價、財政承受能力論證及一系列產出和成本收益測算公式，是財政部門充分發揮“大數據”優勢的體現。“通過五庫一平臺的系統架構，實現PPP的前期項目決策、中期信息發布以及后期的績效付費的全流程動態管理，確保PPP項目管理的嚴格有序。”這是阮曉國平臺設計初衷。從平臺搭建開始，他對每一環節都提出了彌足珍貴的專業建議。
務實樣本探索。截至目前，瑞安市PPP項目入庫個數18個，在溫州市及浙江省89個縣市區排名中位居首位。瑞安市PPP項目落地率為100%，高出浙江省落地率22個百分點。阮曉國帶我們來到瑞安智慧城管監督指揮大廳，現場了解項目運營實際。根據單位職能和區域位置將各地采集員上報的問題件分派給處置單位，電子大屏幕上，問題信息、流轉和處置情況一“幕”了然。智慧城管實現了第一時間發現問題，第一時間處置問題，第一時間解決問題。目前，智慧城管信息系統共納入鄉鎮（街道）、交警大隊、公用集團等66個協同處置部門，根據指揮中心的派遣任務，職能部門在線上“接單”，第一時間處置問題。瑞安城管全面進入智慧執法時代，提升了城市管理水平。
“在推進PPP項目的實踐過程中，我們也發現一些問題，如PPP合理利潤難以控制，PPP法律相關政策有待規范，PPP運作專業人才缺乏，中介機構水平參差不齊，等等。”阮曉國說，下一步，我們將進一步落實好省廳決策部署和要求，突出做好以下四方面的工作：一是精準識別項目。重視項目篩選環節，做好項目物有所值評價，統籌開展財政承受能力論證工作，確保財政中長期可持續性。二是科學編制方案。項目方案設計遵循風險分配優化、風險收益對等的原則，合理分配風險。三是穩妥實施采購。明確PPP項目原則上采用競爭性方式選擇社會資本，設定合理的資格條件、評分標準等評審內容，以實現PPP項目競爭的公平公正。四是全程加強監管。研究建立項目公司績效考核機制，做好項目中期評估工作，嘗試引入第三方力量，提高PPP項目的專業化監管水平。
“瑞安全生命周期管理的探索，源于相關法律法規，回應項目全生命周期管理訴求，反映行業普遍狀況及邏輯，考慮調整和創新的空間，助力PPP項目物有所值。”阮曉國總結說。
