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一、引言
黨的十九大提出“建立全面規范透明、標準科 學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的改 革要求，績效管理成為下一階段財政預算改革的重中 之重。 2018年，浙江省財政廳推動部門整體績效預算改 革，進一步強化部門理財主體責任，賦予部門更大的 預算分配自主權和資金統籌安排權，探索建立與部門 整體績效掛鉤的部門預算總額包干的預算管理模式。 富陽區作為11個市、縣（市、區）試點地區之一，對 整體績效預算改革進行了探索和研究。
二、績效預算的理論分析
部門預算由政府各個部門編制，反映政府各部門 所有收入和支出情況，實質是政府對所掌握的公共資 源進行分配的過程。富陽區的部門預算主要包括基本 支出預算、部門項目預算和政府專項預算。 績效預算是一種以追求效益為目的的公共支出模 式，將預算建立在可衡量的績效基礎上，是以產出和
富陽區部門整體績效預算改革研究
／富陽區財政局課題組
結果為導向的預算，績效預算改革是從傳統的投入型 預算向結果導向型預算的轉變。 實行績效預算的合理性，源于公共產品本身的特 殊性和公共產品供給的特殊性。新古典綜合派代表薩 繆爾森認為公共產品具有非排他性和非競爭性，因此 政府成為公共產品的供給主體。公共選擇學派認為參 與政治決策的人也是經紀人，政府在提供公共產品 時，同樣存在追求利益最大化、追求政績等失靈表 現。績效預算就是要把政府部門的行為目標與有效提 供公共產品統一起來，解決公共資源配置失靈問題， 使政府行為經濟化。
三、整體績效預算存在的問題
1．績效預算工作定位不高 目前的預算績效管理主要是財政部門在牽頭組 織，各預算單位分工負責，工作沒有上升到政府層 面，與政府的績效考評關聯度不高。以富陽區《2018 年度區級機關單位綜合考評辦法》為例，政府績效目 標以區委、區政府確定的年度重點工作任務、各部門 年度中心工作為主，缺乏績效預算目標考評，導致績效管理工作開展難，結果運用難等問題。 2．績效預算整體性不強 績效管理工作主要以績效評價為主，從工作體系來看，績效評價工作 自成一體，沒有與預算編制、執行、監督等工作融合；從預算編制來看， 普遍存在重資金分配，輕執行、輕績效情況；從預算組成上來看，主要是 項目評價，缺乏整體性績效預算管理；從時間上來看，主要是事后評價， 缺乏事前申報和事中跟蹤；從范圍來看，績效評價項目數沒有實現全覆 蓋，只是所有支出項目的一部分。根據2014年到2017年富陽區政府專項的 評價統計， 2017年績效自評數占比51.8%，重點評價僅占4.4%。從趨勢來 看，自評比例提高較快，但重點評價項目比例增長較慢，說明財政部門抽 查的重點評價項目數量少，績效評價工作開展得并不理想（見圖1表1）。
17.0% 16.4%
28.6%
51.8%
1.3% 0.7%
3.6% 4.4%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
2014年 2015年 2016年 2017年
自評占比 重點評價占比
圖1 富陽區政府專項績效評價占比趨勢
表1 富陽區政府專項績效評價比例情況表
序號 年度
政府 專項總數
自評數
重點 評價數
自評占比
重點 評價占比
1 2014年 159 27 2 17.0% 1.3%
2 2015年 152 25 1 16.4% 0.7%
3 2016年 140 40 5 28.6% 3.6%
4 2017年 114 59 5 51.8% 4.4%
3．績效指標設置不合理 整體績效預算目標設定與指標體系建立存在較大困難。一是部門整體 工作績效測定本身就是個難題。工作績效可以是物質成果（比如地鐵，道 路），也可以是精神成果（比如安全系數，滿意度），有些成果很難用指 標來衡量。二是部門整體績效、工作職責績效、項目績效既存在重復交叉
又不是簡單的匯總。三是績效指標 與預算關聯度不強，預算多以上級 部門文件，本級重點工作為安排依 據，把預算安排計算過程，測算依 據等轉化為量化指標比較困難。 4．預算部門自主權不足 近幾年，富陽區推行項目庫管 理，按照“不入庫不安排、入庫后 擇優安排”的原則，編制項目支 出，推行零基預算，重點審核項 目依據，測算標準等內容。預算標 準化管理使預算安排更加科學、規 范、標準，但也存在部門爭取到項 目資金后，拿著資金找項目，績效 目標不明確，為做項目而做項目， 次要的項目安排年初預算，重要的 項目通過追加預算等現象。預算總 額與部門績效目標關聯度不高，缺 少總額包干下的預算分配自主權和 資金統籌安排權。 5．績效評價結果運用難 一是績效評價結果質量有待提 高。部門績效意識較為淡薄，自評 工作多數委托中介機構開展，中介 機構受誰委托給誰辦事，問題指出 少，好話說得多，自評報告工作質 量不高。二是評價結果與預算安排 脫節。富陽區從2013年開始強調績 效評價結果運用，將結果作為預算 安排重要依據，但至今未建立績效 評價結果與預算安排掛鉤機制。 三是績效評價考核落實不到 位。2015年績效評價納入區政府綜 合考評體系，但從未對部門扣分， 2017年并入財政工作考核仍然沒有 加扣分，考核流于形式。
6．整體績效預算業務支撐不足 首先，部門提供相關信息和設 定績效指標的能力不足，財務人員 力量薄弱，對具體業務工作不熟 悉。其次，財政作為牽頭部門， 雖然建立了績效評價專門機構，但 具備績效預算管理能力的人才仍然 匱乏，主要依靠中介結構實施評價 工作。再次，信息化建設滯后，目 前的績效軟件大部分只是把績效管 理過程信息化，再設定一些指標模 板，供部門挑選使用。缺少與部門 工作推進情況直接掛鉤，與財政工 作結合緊密，自動化程度高的績效 軟件。
四、整體績效預算改革思路
1．提高整體績效預算工作定位 將整體績效預算改革納入到政 府績效評價體系中，通過整體績效 改革，使預算績效、政府績效、政 績考核有機結合，逐步用一套績效 評價體系進行評價，促使政府工作 由管理型向績效型的轉變。當前主 要工作應當將整體績效預算改革納 入區級機關單位綜合考評辦法，績 效改革工作應當以區考評辦為牽頭 單位，逐步增加績效預算目標考評 比重。 2．增強績效預算整體性 整體績效預算改革應當作為今 后財政改革的全局性、整體性工作 來抓。一是改變以事后監督為主的 績效評價體系，整體績效從源頭開 始，調整績效管理機構，從監督環
節前移至預算環節。二是形成預算全過程績效管理，資金安排與績效目標掛 鉤，并在執行環節進行指標跟蹤，形成事前、事中、事后全流程考核機制。 三是變項目績效指標為整體績效指標，從部門工作職責，重點工作，預算項 目，財政基礎管理等方面提煉出一套整體績效評價體系。四是整體績效預算 全覆蓋，將所有預算部門納入改革，做到橫向可比，便于考核和結果運用。 3．建立整體績效指標框架體系 結合富陽區實際情況，指標體系可先從四類指標中提煉形成整體績效 預算指標體系。四類指標設置做到重點工作與基本職責相結合，財政管理 與項目管理相結合，既體現政府綜合績效，又體現部門行政績效。既體現 財政管理基礎績效，又體現項目預算績效。第一類是區政府綜合考評指 標，第二類是部門工作職責指標，第三類是財政管理工作指標，第四類是 項目績效指標，再按照從宏觀到微觀的層次設定權重，具體情況如表2：
表2 富陽區整體績效預算指標框架體系
序號 類別 主要內容 權重
1
區政府綜合考 評指標
包括黨建目標、個性目標、共性目標等三方面。區考 評辦有完整的考評目標和指標體系，可以直接引用。
10%
2
部門工作職責 指標
以三定方案中規定的部門主要職責為基礎，產生績效 目標指標，再選取其中與預算安排關聯度緊密的指 標，納入整體績效指標體系。
20%
3
財政管理工作 指標
主要包括基礎工作、預算管理、預算執行、財政監 督、創新創優等5個方面內容。
30%
4 項目績效指標
包括部門項目和政府專項。以項目安排依據為基礎， 產生其中與預算安排關聯度緊密的指標，剔除與工作 職責指標重復部分，形成項目績效指標。
40%
4．增加預算部門自主權 改變先確定具體項目資金，再按基本支出、部門項目、政府專項預算 匯總形成部門預算的做法，在建立整體績效預算目標體系前提下，按照工 作任務、績效目標、近三年預算安排情況及執行情況、財政管理中存在的 問題等情況，確定部門預算包干總額。在總額內，由部門自主確定實現整 體績效目標的具體項目，再按照財政管理要求，編制和執行預算。 5．建設整體績效評估整體機制 改變績效評價結果運用機制，變事后評價結果運用為全過程整體績效 跟蹤評估。一是從預算安排開始，按績效指標安排預算；二是預算執行過 程中，持續對績效情況進行跟蹤評估，根據績效目標完成進度情況，對當年預算安排資金予以動態調整。三是根據年終績效評 價結果，設立一定額度專項資金，用于獎勵整體績效 高的部門。 6．加強整體績效預算業務支撐能力 一是加強隊伍建設，區政府考評辦應發揮整體績 效牽頭作用，設置專職崗位牽頭整體績效考評工作。 財政部門應適時調整內設機構，加強專業隊伍建設。 各部門也需要設立整體績效預算專職崗位，對業務工 作起牽頭作用。同時要加強專業培訓，提升整體績效 管理能力。二是推動整體績效預算信息化工作。由省
級部門牽頭開發，加大研發投入，引進人工智能，提 高績效軟件自動化程度。
五、兩種改革試點方案分析
根據省廳“各試點地區可結合自身實際進行試點” 的指示精神，富陽區初步擬定了改革方案，與省廳初步 方案比較，存在幾方面的不同。通過分析兩套方案優缺 點，提出完善改革方案的建議。具體內容見表3：
表3 兩套改革試點方案比較及改進建議
序號 內容 省廳 富陽 異同點 改進建議
1
部門整體績效 目標和指標體 系
省委省政府重點工作績 效指標占40%；與部門 預算安排直接相關的產 出指標占60%。
區政府綜合考核指標 占50%、財政管理工 作考核指標占50%。
省廳更注重預算績效產出指 標，但指標設置較復雜。 富陽更偏向于財政管理基礎 工作，指標設置簡便，但績 效權重不高。
設置四類指標，形成整體 績效指標。區政府綜合考 評指標10%，部門工作職 責指標20%，財政管理工 作指標30%，項目績效指 標40%。
2 預算包干總額
前三年預算安排總額與 整體績效目標中的產出 指標掛鉤，根據產出指 標增減情況，計算 2019 年部門預算包干總額。
根據前三年部門預算 安排及支出情況，對 項目設立依據、管理 中存在的問題進行分 組評價，核定2019年 預算包干總額。
省廳專項資金以轉移支付為 主，以基數加績效目標值計 算總額，仍以基數法為主， 不體現管理中的問題。 富陽專項資金以具體項目為 主，以預算安排依據和管理 中存在的問題為重點，但問 題很難量化成預算額度。
對項目資金進行清理整合 的前提下，根據整體績效 指標量化成預算總額。
3
整體績效評價 獎懲機制
根據評價結果對優秀的 部門予以獎勵，對結果 差的部門予以扣減，同 時評價結果與單位的個 人考核獎勵掛鉤。
安排專項考核資金， 按考核排名結果，進 行獎懲。同時區政府 綜合考核指標與個人 獎勵掛鉤。
省廳對預算總額進行獎懲。 富陽以額外資金進行獎懲。
區政府綜合考核指標與個 人獎勵掛鉤；財政管理工 作指標與額外獎勵掛鉤； 部門工作職責和項目績效 與預算總額掛鉤。
4
試點范圍和時 間
選取4家單位試點，2018 年設定指標編制2019年 預算，2020年對2019年 情況進行考核運用。
將全部預算單位納入 試點，2019年對2018 年進行考核，按考核 結果排名進行獎懲。
省廳試點范圍小，結果運用 時間長。 富陽試點全覆蓋，見效快。
預算單位全覆蓋，同時對 2019年預算進行全過程整 體績效跟蹤評估。
課題組組長：俞 杲 課題組成員：方紅華 張英強（執筆）
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