喬彬彬
20 世紀80 年代后，市場經濟和公共財政管理水平比較高的英國、新西蘭、澳大利亞等國，在新興的新公共管理浪潮中開始了“結果導向”的政府管理改革。近年來, 隨著我國財政體制改革的不斷深入，預算的績效問題越來越受到各級政府的關注。本文對我國開展面向績效的預算改革的原因進行分析，并以廣東省為例對我國迄今為止所進行的面向績效的預算實踐進行總結評價。
一、我國面向績效的預算改革的原因分析
改革開放以來，隨著我國財政指導思想的改變，擴張性財政政策成為政府的首選，目的是通過擴大政府支出來擴大內需，進而帶動中國經濟增長。1 9 7 8 年以來，中國財政赤字不斷擴大，僅在1978 和1981 年兩年出現過財政盈余，1985 年財政平衡，至2005 年的其余年份皆呈現財政赤字，且財政赤字占財政收入的比重越來越大。
一方面是增速始終在1 5 % 以上的財政收入，一方面是逐年上升的財政支出，2 0 年來，財政收支矛盾始終沒有因為財政的增收而有所緩解。要解決財政收支矛盾，無非是通過增收節支兩種渠道來進行。從宏觀經濟學的角度來看，增收和節支都會對經濟總量的平衡的造成一定的影響。
根據四部門的宏觀經濟恒等式：
C+I+G+X=C+S+T+M
G-T=(M-X)+(S-I)
即政府的凈支出= 凈進口+ 凈儲蓄
如果政府支出增加，稅收收入沒有相應增加必然需要增加進口或者說增加居民儲蓄，而投資減少出口減少貿易逆差加距，如果沒有債務彌補會帶來進一步的經濟失衡；如果依靠債務平衡政府收支，是否會加劇債務風險又成為必須考慮的問題。
如果伴隨著政府支出增加，稅收收入有相應增長，則在不考慮私人部門經濟變化的情況下宏觀經濟較容易保持平衡。但是，必須考慮的是稅收增收的可能性。
隨著我國近年來財政收入的迅速增長，財政收入的增長潛能還有多少，政府究竟可以取得多少錢成了一個應該加以關注的問題。高培勇指出（高培勇，2001）：“財政收入占GDP 比重的提升，帶給我們的并非只是欣喜。”在我國目前財政收入不等同于政府收入，各種預算外收入和制度外收入比重大且管理還很混亂的情況下，規范性的財政收入持續提升，給企業和居民帶來的總體負擔會逐步加重。而且，在傳統量入為出的理財觀下，對支出結果的忽視使各部門并不考慮支出的目的而是能取得多少收入就安排多少支出，
收入非但不能約束支出，反而成為支出不斷膨脹的誘因，收支矛盾非但不能緩解，反而有越來越嚴峻的傾向。既然簡單依靠收入的增長并不是解決收支矛盾的有效辦法，而政府有限的財力增長與無限的公共支出需求始終處于矛盾之中，則通過加強公共支出管理來控制支出總體水平，緩解財政壓力和矛盾應該是一條可行的解決之道。
在當今市場經濟國家，控制公共支出已經成為其財政管理的一項重要任務。從過去長期的發展過程來看，與我國的情況相似，發達國家也經歷了財政收入和支出不斷擴張的趨勢，公共支出占GDP 的比重大幅度上升，使政府財政面臨的壓力越來越大，政府陷入了一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的困境之中。這些國家一方面采取了公共支出總量控制，采取各種措施壓縮支出，另一方面對支出進行績效考評，以績效確定支出的方向和金額，很大程度上抑制了盲目支出、浪費、低效等現象，節約了財政資金，提高了資金使用效益。作為發展中國家，與西方國家相比，我國的財政收入能力更低，同時又面臨著巨額赤字、債務的困擾和各項公共財政職能的履行，財政支出問題重重。主要問題體現在一方面財政資金不足，公共財政應該履行的社會保障、醫療衛生、教育等投入嚴重不足，對經濟轉軌階段社會的協調發展帶來了不利影響；另一方面，財政資金的揮霍浪費十分嚴重，公款吃喝、公款旅游、公車消費、政府超標基建、重復建設等現象普遍，缺乏管理手段，帶來了巨大的損失和浪費，更加劇了國家財力不足的矛盾。面對財政支出中的種種問題，作為規范展出管理最重要的、最有效的政府預算卻沒有起應有的作用，預算制定和執行中的隨意性與長官意志、預算約束的軟化等情況相當嚴重，預算改革必然成為加強公共支出管理必須攻克的第一關。
政府預算是公共財政的基本制度，它的質變意味著我國財政進入了實質性的公共化改革階段（張馨，2003）。從1998 年試編部門預算開始，連同與預算制度改革相關的其他改革，如國庫集中支付改革、建立政府采購制度、實行收支兩條線、收支分類改革等，全面構建預算制度的改革在我國逐步推進。
這期間，財政支出的績效問題也越來越引起人們的關注。從中央政府來說，以財政部為代表的決策層對績效預算或者說績效問題在預算管理中的應用始終持支持的態度：在2003 年到2005 年的全國財政工作會議上，財政部長金人慶先后提出了“要研究績效預算評價體系，促進財政支出效益的最大化”.“在科教文、行政政法、農業、社保、經建等領域選取一些跨年度的重大支出項目進行績效評價試點，并將評價結果作為以后年度項目預算安排的重要依據之一。”“要在繼續預算管理制度的基礎上，積極探索建立財政資金績效評價制度”。
3 、可見，預算的績效問題成為政策決策者認可的改革方向。
2 0 0 3 年以來，財政部也逐漸出臺了《中央級科教文部門項目績效評價管理辦法》（財教[2003]28 號）《中央級行政經費項目支出績效評價管理辦法（試行）》等文件，對中央級行政經費支出和科教文衛、農口、經濟建設、中央政府投資項目等幾個領域的項目支出開展績效評價進行指導和規范。在中央政府的示范下，地方政府也開始了對于績效預算的實踐摸索。除了財政預算部門開始進行績效實踐外，政府行政管理提出要開展行政績效評價，審計部門提出要開展績效審計，財政監督部門在著手進行績效監督的研究和實踐，績效評價在政府管理中的多角度運用已成為大的趨勢。雖然績效預算或者在預算管理中引入績效評價的方法已經在全國范圍內引起了廣泛的重視，但是真正在整個政府范圍開展基于績效評價的預算管理改革的只有廣東省一個，因此本章以廣東省為例對我國目前的實踐情況進行介紹和評價。
二、我國績效預算實踐情況
1 ．改革的初衷
廣東一直是我國財政收入的大省，改革開放以來財政收入增勢迅猛，從1994 年分稅制以來，地方財政收入已經從1 9 9 4 年的2 9 7億增加到了2004 年的1417 億，比1 9 8 0 年全國的財政收入還要多。與高基數相比的是，財政收入的增長速度也在9 0 年代后由原來2 5 % 以上的高速度逐步進入平緩態勢，近幾年基本保持在15% 左右。
與前文對預算的績效問題關注的原因分析一樣，廣東省同樣面臨著財政收支的矛盾：一方面財政收入的增幅趨緩，一方面財政支出的壓力越來越大。2003 年，面對增收節支、提高效益的財政管理要求和加強執政能力、構建預防腐敗體系的政府管理要求提出財政資金到了該講求效益的時候，廣東省政府向財政部門建議能否通過一種客觀的評價方法來保證幾項改革的效果。財政部門在一段時間的研究論證后，認為以績效評價作為起點，探索基于績效評價的預算管理應該是具有現實意義的改革方向。
2 ．改革的內容及主要成果
2 0 0 3 年8 月，廣東省財政廳率先開展了財政支出績效評價試點工作。兩年多來，績效評價工作經歷了試點、總結規范、全面推開三個階段，取得了顯著成效。通過建立和完善了績效評價專門機構，建立財政支出績效評價制度規范，使評價工作納入制度化、規范化、程序化的軌道，穩步推進財政支出項目績效的評價試點工作，為績效評價工作的深入開展積累了豐富的經驗。從2003 年8 月到2005年12 月，先后組織開展了13 個項目的績效評價試點工作。其中有兩個項目與人大共同進行。2 0 0 5年，廣東省財政廳全面推開了省級部門預算單位對5 0 0 萬員以上和跨年度的省級財政支出項目資金使用情況實行自我績效評價。兩年的運轉已經在廣東省級部門預算單位樹立了績效觀念，增強了效率意識和效益責任，請款用款更加慎重和規范了。
3 ．改革的特點
在對實際部門調研的過程中，筆者最強烈的體會是實踐部門對于面向績效的預算改革需求非常迫切，態度非常務實，預期非常樂觀。
首先，由于改革的初衷就是為了解決地方政府在財政管理中遇到的具體問題，廣東省政府和財政部門一開始對改革的定位，就是要尋找一個能夠衡量預算單位資金使用效果的方法，來促進財政管理水平的提高，并通過績效衡量來強化預算單位使用財政資金必須追蹤問效的意識，而不是對整個預算管理方式的改變。因此，改革的設計不是像西方國家績效預算管理那樣，自上而下的，以一種較為完備的、涉及整個財政資金循環的方式來鋪開，而是從最直接體現被衡量對象績效水平的績效評估入手。目前來看，通過績效評估手段對限定范圍內項目的管理已經起到了預期的目的，即項目單位時刻樹立績效觀念，項目資金年年通過績效評估來決定使用方向，績效觀念的貫徹對財政資金的節約也初顯成效。
其次，廣東省基于績效評估的預算改革采取了非常務實的態度。首先體現在績效評價的范圍上，限定在省級部門預算中金額大于500 萬元的項目來進行，既有試點的意義，又有控制重點的意圖。其次體現在主導部門的安排上，財政部門作為績效評價的主導部門有其階段性的優勢。國外績效預算常常是由立法部門如國會來推動的，但在我國由于民主程度發展水平的限制，相對應的人大尚不具備主導財政改革的能力。尤其是作為地方政府進行的財政改革，由行政部門主導改革的風險比較低，對改革局勢的控制力也比較強。而且，由財政部門內部來主導整個績效評價過，所獲取的成果的在項目預算上的應用也不存在信息傳遞上的障礙。
第三，實踐部門對績效評價和績效預算的發展前景持非常樂觀的態度。認為制度上的限制并不足以成為績效預算改革的障礙，在條件許可的情況下，一步步開展績效評價、績效報告、完善績效指標數據庫等工作，將最終促成績效預算改革的成功。
4 ．改革面臨的困難和問題
調研中，筆者發現，雖然兩年來績效評價工作的開展已經取得了一定的成效，但是進一步推廣到對部門的績效評價，甚至進一步開展以績效為基礎的部門預算，都還存在著不少的問題和困難，主要有：一是缺乏法律依據。與已經實施績效預算改革的西方發達國家法律先行的鮮明特點相比，我國在面向績效的預算改革方面剛剛起步，相關的法律建設還幾近空白。目前存在的相關依據僅有針對中央部門預算支出的績效考評工作提出指導性意見的五六個相關文件，這些文件的特點是：
首先，從數量和立法層次上都可以看出我國關于績效預算改革的法律建設基本還沒有開始。散落在每年浩如煙海的部門規范性文件中的5 個試行辦法和草案相對于龐大的立法體系而言，幾乎是可以忽略不計的。它僅僅體現出這項工作已經引起了決策者的關注，準備開始相關的嘗試。但是當一個改革還沒有形成共識之時，還談不上相應的法律建設。
其次，文件的內容相當簡單寬泛。已有的文件對部門考評和項目考評的要求都沒有明確規定，隨意性大；基本沒有涉及對部門或者項目績效目標設定是否合理的審查，事前環節的遺漏使后續考評的客觀性受到質疑。這些問題一方面說明了試行辦法規定的不完善，另一方面也說明對于績效方向的預算管理怎樣做還沒有一個比較明確的方向和比較合適的方法。
第三，績效評估工作內容不夠完整。由于目前項目的立項缺乏科學規范的績效目標，部門預算編制缺乏績效評估的內容，使得評估工作內容不夠完善和全面。這一問題的根源很多，一是改革初期，績效評估指標不健全，評估結論難以全面反映項目資金的使用效益。績效指標的選取還需要以部門提供為基礎，參照國內外相關行業和項目進行補充完善；二是與政府行政改革的水平相關。在政府政務公開、公共項目民主參與等基礎還很薄弱的情況下，政府行為缺乏法制化和民主化約束，相應的項目績效沒有嚴格的法制程序和通暢的民主渠道進行論證，靠評估部門選取的客觀指標或者部分專家的主觀認定都是不全面的。
第四，缺乏評估指標值。在評估體系中，評估指標值相當于一把度量的尺子，沒有標準值這把尺子，工作開展的難度就大了。財政支出有幾十類、幾百款、幾千項，根據標準的取值基礎不同可分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準，就目前的數據基礎和技術來說，要采集編制一套標準值條件還不太成熟。
5 、改革帶來的啟示
在實踐部門的調研給本文的寫作以很大的啟發。本文認為，短短兩三年的面向績效的預算改革還不能稱為績效預算，只是試圖把績效觀念引入財政管理的一點嘗試。這一結論具有其現實意義：
一方面，所進行的嘗試已經顯示出了績效觀念對提高財政支出效益的有效性，印證了在市場經濟和財政公共化背景下績效管理能夠大幅提高政府行政效率的結論；另一方面，它也表明，與績效預算體系涵蓋的內容和績效預算應該達到的更為豐富的目標范圍相對比，我國以績效預算為目標的預算改革之路還很漫長，必須對遠景目標和近期制度安排進行考慮。
目前來看，自下而上的改革雖然較少考慮改革宏觀層面上的制度約束，但其以解決實際問題為出發點的務實態度和小面積試點較為簡單的情況都使地方政府發動的改革更有實驗性和成功的可能。在我國現階段的行政管理水平和預算管理水平下，雖然有諸多的制度約束使績效預算難以在整個預算管理體系全面鋪開，但積極尋找突破點引入績效管理的思想和使用財政資金必須追蹤問效的管理理念，積累績效管理的經驗，探索績效評估的有效方式，在若干年經驗積累的基礎上逐步探索績效評估對預算分配恰當的指導方式是改革行之有效的方向。
但是，起步階段的性質決定了目前進行的探索與績效預算改革還不能同日而語，要實施績效預算，還必須深入考察發達國家的先進經驗，對比中外的環境差異，尋找順應改革發展方向和我國現實情況的制度安排。
文章來源：發展研究
