楊鳳琪
長期以來，人民銀行實行的是獨立的財務預算管理體制，即預算管理上以總行年度財務收支差額納入中央財政預算，分支機構的財務預算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項費用支出以核定指標的方式加以控制，不核撥資金。隨著公共財政框架的逐步確立和財政國庫改革的日益深入，傳統(tǒng)的財務預算管理體制和預算指標“全賬戶”管理方式已越來越不相適應。
現(xiàn)狀及問題
（ 一） 費用指標預算與實撥資金并行。
目前，人民銀行各分行作出年度預算指標分解下達批復的同時，將固定資產購建支出指標收歸分行系統(tǒng)財務統(tǒng)籌管理，由系統(tǒng)財務直接全額作支出列賬，進而將這部分費用指標變作實撥資金分別撥款至轄內各中心支行， 造成支出虛列、套取現(xiàn)金問題， 甚至在賬外形成“ 小金庫”。
（ 二） 預算內與預算外經(jīng)費來源并行。
人民銀行除指標預算資金來源之外，還利用其特有的職能向財政部申報外匯檢查單項預算經(jīng)費，內容包括外匯檢查辦案補助、電子設備購置及維修費、統(tǒng)計監(jiān)測費、年審費、進出口核銷經(jīng)費等；同時，人行外匯部門和國庫部門還可獲取地方財政的部分補助經(jīng)費。而這些經(jīng)費收支均與人行財務核算無關，與人行預算管理脫節(jié)。
（ 三） 費用指標預算執(zhí)行失控。
調查發(fā)現(xiàn)，某分行及各中心支行為了不突破預算指標的限額，人為調整支出科目， 相互擠占費用， 造成預算執(zhí)行結果嚴重失實。從表面上看，該分行2 0 0 5 年度并未突破總預算， 還略有結余，但從檢查結果看，2 0 0 5 年度經(jīng)費預算的執(zhí)行失真率（ 即有問題資金與預算執(zhí)行數(shù)之比， 后同）達8 . 2 % 。特別是工資、獎金、津補貼列支問題相當普遍，僅抽查單位存在工資、獎金、津補貼問題金額就達數(shù)千萬元，主要表現(xiàn)在： 發(fā)放依據(jù)政出多門，無依據(jù)發(fā)放現(xiàn)象普遍， 發(fā)放標準擅自提高，績效獎金不按績效考核發(fā)放，列支渠道五花八門等。
問題產生的原因
（ 一） 預算管理方式不適應。目前財政部對人民銀行的預算管理范圍主要包括基本支出、項目支出和其他支出；采用的預算管理方式是：核定費用指標，并由人民銀行各分支機構在規(guī)定的指標內控制使用； 預算資金的使用由人民銀行按規(guī)定的費用指標，直接在費用中列支， 即采取了“ 坐支”方式。這種方式給了人民銀行在資金調度和安排使用上以極大的自由空間， 從而也造成了預算資金使用上的隨意性。
（ 二） 預算編制方法不科學。調查發(fā)現(xiàn)，人民銀行預算編制方法仍沿用過去的“ 基數(shù)加增長” 模式， 缺乏預算編制依據(jù)，沒有一套科學的定員、定額標準， 預算編制在某種程度上變成了數(shù)字游戲。這種方法使人民銀行的預算規(guī)模逐年放大，使預算資金的自由支配程度逐年增加。
（ 三） 預算執(zhí)行控制不嚴格。人民銀行預算管理主要采取費用指標控制方式，費用指標一旦核定，預算資金的使用就處于人行各分支機構的掌控之中， 只要在賬面上各項費用指標反映不突破，通過決算審核關似乎應無大礙。
（ 四） 利益追求最大化。人民銀行在超額享受國家統(tǒng)一工資福利保障待遇之外，仍想千方施百計比照或參照執(zhí)行省、市、縣級地方各類津補貼政策，并在不占用工資費用指標的情況下，亂列亂支發(fā)放各類津補貼，從而造成擠占公用經(jīng)費、項目經(jīng)費用于人員費用支出等問題。
改革措施及實現(xiàn)途徑
（ 一） 改進財務預算管理制度，適應部門預算管理要求。按照部門預算的統(tǒng)一要求，首先要修改和完善財政部制定的《人民銀行財務管理制度》，將部門預算管理的原則、要求及操作事項貫徹其中，在機構職能、業(yè)務明確區(qū)分和界定的基礎上，對其科目體系按照部門預算管理的要求重新進行劃分和調整。其次要改變現(xiàn)行的“收支相抵”的預算指標管理辦法，取消“全賬戶”管理方式，實行“收支兩條線”的預算資金實撥制。
（ 二） 區(qū)分收支， 分類核算， 確立部門預算管理范圍。明確職能是實行部門預算的前提。對人民銀行經(jīng)營性業(yè)務應按照商業(yè)銀行的企業(yè)性質進行管理和核算； 對其社會事業(yè)性服務應實行事業(yè)體制管理，通過有償服務實現(xiàn)收支自求平衡或差額撥款；對其金融行政性職能，實行部門預算管理。在明確區(qū)別職能、業(yè)務分類的基礎上，對內部機構進行相應調整，以確定部門預算的對象和范圍。
（ 三） 區(qū)分職能需求， 實行有區(qū)別的預算管理方式。在對人民銀行實行部門預算管理過程中，要在區(qū)別不同職能、區(qū)分業(yè)務分類的基礎上，實行不同的預算管理方式。人員經(jīng)費根據(jù)年度制定不同定額標準，實行嚴格的定額控制，項目間不可調劑。公用經(jīng)費和基建項目支出實行“ 零基預算”，準確編制預算，支出不得突破。
（ 四） 研究制定部門預算編制操作規(guī)程。適應部門預算改革需要，應盡快研究制定部門預算操作規(guī)程，按照“零基預算”管理要求，統(tǒng)一預算編制原則、程序、方法以及各個環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預算編制工作更加科學、規(guī)范。一要建立多維的預算參與主體。逐級成監(jiān)察等部門參與的預算管理工作委員會，負責對各層次、各環(huán)節(jié)預算組織的日常活動進行全面、系統(tǒng)地控制與監(jiān)督。二要確定預算編制流程和標準。
（ 五） 建立基本支出定員定額標準體系。基本支出預算定額和支出標準是作為一項基礎的社會公共信息資源存在的，應該具有統(tǒng)一性和代表性，同時還要兼顧不同行業(yè)和地區(qū)的特殊需求。人民銀行制定定員定額標準要遵循以下原則：
1 、財力可能與發(fā)展相結合，定員定額的制定既要保證履行職能、維持機構正常運轉的資金需求， 也要充分考慮國家財力的可能， 把定員定額標準建立在較為可靠的財力基礎上。
2 、公平公正原則，既考慮到人民銀行業(yè)務的特殊性和各地的實際情況， 也要考慮共性，在核定定額標準時， 應主要采用標準計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數(shù)據(jù)。
3 、定員定額項目數(shù)量要適度，在測算時應越細越好，在安排下達時， 應粗細適度， 給預算單位留有一定的自主權。
4 、不能急于求成，定額是否科學合理，是否符合業(yè)務實際，需要實踐的檢驗和論證，應該不斷總結，不斷修訂。
（ 六） 建立項目支出績效考評、跟蹤問效機制。對項目立項的可行性、項目資金投入使用后的跟蹤監(jiān)督，投入的資金是否達到預期的使用效果，項目投入后是否發(fā)揮預期的功能等建立問效機制，實現(xiàn)公平、透明、完整、規(guī)范、高效的預算管理目標。要強調部門所提供服務的效果和效率，將預算編制由過去的“投入法”改為“產出法”。
（ 七） 強化監(jiān)管， 加大違規(guī)違紀問題處罰力度。強化監(jiān)管要從內部監(jiān)督和外部檢查兩方面著手，一方面要加強內部自律約束，建立健全系統(tǒng)內自上而下的監(jiān)督管理機制；另一方面要強化外部監(jiān)督檢查，并嚴格按照《預算法》、《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》，對違規(guī)違紀問題進行嚴肅處理，同時將處理事與處理人相結合，提高財政監(jiān)督的有效性。
（作者單位：財政部駐湖北專員辦）
文章來源：決策與信息
