劉偉
當(dāng)前我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中存在著一些問(wèn)題, 如推行教育、醫(yī)療等改革出現(xiàn)的諸多矛盾; 有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過(guò)大, 并且失去監(jiān)督, 導(dǎo)致大量利用資金支配權(quán)尋租的腐敗行為; 領(lǐng)導(dǎo)用車、政府大樓盲目攀比, 卻又令行不止。這些問(wèn)題的解決可以從政府財(cái)政預(yù)算上來(lái)考慮。財(cái)政預(yù)算可以讓我們知道政府通過(guò)什么途徑, 采取何種策略來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中因政府職能的缺失而使某些領(lǐng)域發(fā)生的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化, 與不完善的財(cái)政預(yù)算有著直接的原因。
一、財(cái)政預(yù)算的概述
財(cái)政預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃, 反映政府的財(cái)政收支狀況。財(cái)政預(yù)算應(yīng)該遵循公開(kāi)性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性和年度性原則的指導(dǎo)思想來(lái)進(jìn)行。
中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn), 地方各級(jí)政府預(yù)算有本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。一經(jīng)批準(zhǔn)就受法律保護(hù), 各級(jí)政府必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行, 未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算, 對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。因而諸如領(lǐng)導(dǎo)用車、政府大樓的建造必然要在預(yù)算中體現(xiàn), 通過(guò)預(yù)算對(duì)其進(jìn)行約束。
二、我國(guó)財(cái)政預(yù)算存在的問(wèn)題
在實(shí)際中我國(guó)財(cái)政預(yù)算在預(yù)算編制和執(zhí)行中存在很多問(wèn)題, 沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
( 一) 預(yù)算編制存在的問(wèn)題。
1、財(cái)政預(yù)算報(bào)告編制粗糙。我國(guó)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告沿用幾十年來(lái)的老辦法, 只公布幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字, 并加以大量的文字說(shuō)明。這些極為粗糙的預(yù)算指標(biāo), 對(duì)于人大代表和社會(huì)公眾, 仍然是外行看不懂, 內(nèi)行也不可能看出問(wèn)題。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)看, 政府預(yù)算草案的編制過(guò)程,也就是政府各個(gè)部門對(duì)于自己下一年度活動(dòng)的安排。預(yù)算編制越具體、越詳細(xì), 對(duì)該部門的施政能力和計(jì)劃能力的要求就越高。據(jù)人大代表反映, 當(dāng)前中國(guó)交由人民代表大會(huì)審議的是政府的預(yù)算報(bào)告, 而不是政府預(yù)算的全部收支數(shù)據(jù)指標(biāo), 多數(shù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告只有一個(gè)總數(shù), 沒(méi)有具體分配到科、教、文、衛(wèi)等項(xiàng)開(kāi)支的詳細(xì)數(shù)據(jù), 無(wú)法去聽(tīng)證、辯論、審議, 也就無(wú)法在十幾天的“兩會(huì)”時(shí)間里真正看懂理解財(cái)政預(yù)算報(bào)告并進(jìn)行分組討論和投票表決。
2、財(cái)政預(yù)算的時(shí)間存在問(wèn)題。在國(guó)際上, 政府預(yù)算必須在計(jì)劃年度開(kāi)始之前編制, 并經(jīng)議會(huì)審議、批準(zhǔn)和確立的原則, 已經(jīng)獲得了廣泛的認(rèn)同與支持。為此, 各級(jí)政府在編制部門預(yù)算時(shí), 也力圖將提交和確立預(yù)算的時(shí)間提前到年度開(kāi)始之前。但是在中國(guó),《預(yù)算法》第十條規(guī)定, 預(yù)算年度自公歷1 月1 日起, 至12 月31 日止。人大會(huì)議通常是在3 月份召開(kāi), 大會(huì)通過(guò)的預(yù)算對(duì)于已經(jīng)過(guò)去的1 月2 月來(lái)說(shuō)成了一紙空文, 而架空它的又正是《預(yù)算法》第四十四條: 預(yù)算年度開(kāi)始后, 各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前, 本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出額度安排支出, 這就等于給了各級(jí)政府先斬后奏的權(quán)力, 也就是說(shuō)政府預(yù)算要到財(cái)政年度的第一季度才能確立。而隨之而來(lái)的問(wèn)題是: 下一年度在財(cái)政預(yù)算批準(zhǔn)前的1 月2 月份所執(zhí)行的預(yù)算是本年度人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算方案還是本年度已經(jīng)執(zhí)行的預(yù)算方案? 本年度年初的財(cái)政支出是從哪里來(lái)的?本年度為年初批準(zhǔn)的財(cái)政支出到哪里去了?
( 二) 預(yù)算的執(zhí)行存在的問(wèn)題。政府年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告批準(zhǔn)后, 必須嚴(yán)格執(zhí)行, 其法律地位不容挑戰(zhàn)。但我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高, 導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過(guò)大, 各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況, 尚未形成真正意義上的監(jiān)督制約。在缺乏監(jiān)督制約的情況下, 滋生各種不正之風(fēng)和腐敗行為在所難免。而且預(yù)算計(jì)劃之外的臨時(shí)性追加撥款更難以控制。據(jù)來(lái)自《經(jīng)濟(jì)要參》2005 年第55 期的報(bào)道: 目前全國(guó)各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)內(nèi)的預(yù)算外收費(fèi)高達(dá)5000 億元, 統(tǒng)計(jì)外的預(yù)算外收入至少3000 億元, 兩項(xiàng)相加超過(guò)8000 億元,而這些絕大部分來(lái)源于政府亂收費(fèi)和亂罰款。實(shí)際上, 預(yù)算外資金要批準(zhǔn)后方能執(zhí)行, 它必須經(jīng)過(guò)相同的決策程序, 但可以縮短決策時(shí)間, 批準(zhǔn)后就成了預(yù)算的一部分, 具有相同的法律地位, 也屬于預(yù)算內(nèi)的。
三、財(cái)政預(yù)算存在問(wèn)題改進(jìn)的對(duì)策
( 一) 改進(jìn)財(cái)政預(yù)算決策
財(cái)政預(yù)算的最佳選擇是直接民主決策即全民公決, 要求財(cái)政預(yù)算必須公開(kāi)透明, 只有全民公決才能權(quán)衡各方利益。而我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度, 實(shí)行的是間接民主決策, 因而決策權(quán)直接由人大代表掌握, 所以應(yīng)采取:( 1) 對(duì)人大代表進(jìn)行財(cái)政知識(shí)培訓(xùn), 使其知道自己的在做什么,應(yīng)該怎樣做, 使其所做的決策更加理智;( 2)細(xì)化預(yù)算, 便于人大代表認(rèn)知, 提高其信息掌握程度; 便于監(jiān)督; 便于審計(jì);( 3) 改變預(yù)算時(shí)間, 真正按照先有預(yù)算后有支出的原則來(lái)進(jìn)行。
( 二) 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督
全民公決是財(cái)政預(yù)算的最佳選擇, 也即財(cái)政預(yù)算必須公開(kāi)透明, 只有全民公決才能權(quán)衡各方利益。我國(guó)的財(cái)政預(yù)算基本上是不公開(kāi)的, 對(duì)外界的介入是排斥的。納稅人不知道錢要花向何處, 也不知道已經(jīng)花在何處, 對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督又如何進(jìn)行? 政府應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督, 鼓勵(lì)納稅人監(jiān)督。同時(shí)加強(qiáng)審計(jì), 保證審計(jì)的公平與公正,對(duì)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)。
財(cái)政預(yù)算改革的過(guò)程就是民主政治改進(jìn)的過(guò)程, 它是政治改革的最佳選擇, 它不會(huì)像國(guó)企改革、教育改革、醫(yī)療改革那樣引起公眾的高度關(guān)注,因而阻力很小。但它卻能夠在短時(shí)期內(nèi)使國(guó)家和公眾獲得實(shí)實(shí)在在的利益回報(bào), 為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)建立一個(gè)堅(jiān)固的基礎(chǔ)。
