王金秀 李明強
本文為教育部人文社會科學重點研究基地- 中山大學行政管理研究中心的重大項目“中國地方政府預算改革研究”(項目批準號05JJD810006) 以及國家自然基金課題“我國區域協調發展的公共支出政策研究”(項目批準號70540012) 的研究成果之一。
摘 要:當前我國各項重大預算改革舉措正日益推進到基層財政;此前,地方為了緩解財政困境也自主進行了財政管理的創新;預算改革規范和地方預算創新①二者之間既具有共性,也存在差異。在中央統一規范的預算改革自上而下推進以及上級規范與本地財政現實運行特點融合之際,必然要求基層政府預算制度進行再創新。財政預算的再創新主要包括規范化預算改革舉措之間的協調、針對基層財政特點來推進預算改革規范以及將預算改革規范與地方已有財政創新并軌等,并強調規范化國庫管理制度改革的中心作用。
①為了表述方便,此處的預算改革規范指中央從上到下推進的重大預算管理改革舉措;地方預算創新指預算改革規范推進到基層財政之前、中央未加統一規范的、地方進行的加強財政管理的自主創新,如會計集中核算等。
關鍵詞:基層財政;國庫集中收付制度;預算改革與創新
在目前我國諸項財政改革的制度規范向縣市推進之機,一些基層財政和政府部門工作者對向縣市推進財政各項重大改革的重要性的認識較為模糊,對如何推進的思路和方法的選擇感到茫然,有些人甚至認為地方先期的制度創新目前在實踐中似乎可以滿足所在地財政管理的要求,這表明研究縣市財政管理制度改革已經成為當前急需解決的緊迫問題。
本文擬澄清認識,探討整體制度改革的關鍵切入點,以此為基礎探索一些具有現實可操作性的舉措,以便推進財政工作。
一、研究基層政府預算制度創新的現實意義
1. 為健全政府預算體系夯實基礎
我國長期以來,有關財政管理制度改革的研究大多是適合于中央和省市級次財政,對縣市財政管理的研究相對薄弱?；鶎迂斦奶攸c具有相對獨立性,而且縣市財政在整個國家財政中居于基礎性地位,基礎不牢、將會影響國家財政體制的運行;而且我國縣市基層財政形成的財政支出幾乎占全部財政支出的70 % ,如果縣鄉基層財政不穩定、財政主體部分的改革就不能到位,則僅僅在上層開展的財政改革很難說是成功的。實際上,基層財政改革應該是財政改革的攻堅戰,只有針對基層財政自身特點進行的改革才有成功的可能性,否則,就會削弱國家財政的基礎。近年來我國財政工作的實踐證明,基層財政的發展不僅僅是一個財力充?；騾T乏的問題,更重要的是管理機制問題,因此,研究基層政府預算制度創新對健全我國整個的政府預算體系具有十分突出的現實意義。
2. 將地方探索和中央制度規范對接有利于深化財政改革
進入新世紀以來,我國大力推進了部門預算、國庫集中收付制度、政府采購以及收支兩條線改革,這四項改革推進的路徑是從上到下漸進推行的。此前,許多地方為了緩解本級財政的困難,規范政府行為,也開展了諸多財政管理制度創新性的探索。地方探索和中央推行的制度規范之間存在多方面的異同性,同時,在當前財政管理制度向基層推進的過程中,必然會提出二者如何對接的問題。因此,研究基層財政管理制度創新,這有利于在向縣市基層財政推進制度規范的同時,深化我國當前的各項重大財政改革。
3. 農村稅費改革挖除了基層政府逐利基礎
分稅制和農村稅費改革的共同取向都是減少基層政府的財力,在政府間財政轉移支付有限的情況下,如何解決基層財政的困境成為財政改革的焦點。1994 年起實施的分稅制,其目標是通過增量調整來提高中央財力在全國財政收入的占比。分稅制十多年運行的結果是政府財力向上移動,財政收入層層向上集中,擠壓了基層財政的財力空間;基層政府亂收費、亂攤派現象屢禁不止不能與此無關。而這一問題的存在嚴重侵蝕了縣鄉經濟發展所需要的資本,致使鄉村民眾不堪重負。對此,為了規范基層政府的行為,減輕農民負擔,近年基層財政對農村實行稅費改革,直至出臺全面取消農業稅政策。這項改革挖除了基層政府逐利的基礎,但也提出了基層財政如何維持政府機構運轉的問題。目前,政府間財政轉移支付制度為支持農村稅費改革設置了專項轉移支付項目,政府間財政的一般轉移支付分配也從過去的粗括核定轉變到細分化,如中央對地方轉移支付分配額由省進一步落實到縣、鄉等,這一切都對基層財政管理體制和管理方式的創新提出了客觀要求。
二、國庫集中收付改革:
基層政府預算制度創新的切入點
第一,財政四項改革舉措的中心是財政國庫制度改革。近年,在我國自上而下推進的部門預算、國庫集中收付、政府采購以及收支兩條線等四項制度改革中,在政府預算組織體系和工作環節方面,“國庫集中收付制度”都位居舉足輕重的關鍵地位。首先,在預算編制和預算執行的時序遞推關系中,部門預算制度改革雖然是財政國庫管理制度改革的前提和依據,但政府預算每一筆資金的現實運行都必須通過國庫制度來具體執行。實際上,嚴格規范的國庫集中收付制度會對單位預算、部門預算和政府總預算形成具有正面效用的“倒逼”機制,促使政府預算的編制更加科學、合理。
其次,財政國庫制度改革的內容是通過規范的賬戶體系實行財政資金直收直付,并由此形成適時監控系統;整個制度的核心在于直收直付。就財政國庫制度和政府采購、收支兩條線的關系而言,前者對后兩者實質上是“一肩挑兩頭”,其中政府采購資金要求采取由財政或集中采購機構直接支付給提供商品和勞務的供應商,這在實質上就形成國庫集中收付制度構架中的“集中支付”下的“直付”這一分支;而以預算外資金收繳為主要內容,并進一步推進到全部政府收入的收繳分離、罰繳分離等收支兩條線制度的改革,其實質是國庫集中收付制度構架中的“集中收款”下的“直收”這一分支。
第二,地方“會計核算中心”與“國庫集中收付制度”的思路相同,但著眼點不同。分稅制改革后,由于均衡性財政轉移支付的有限性,許多基層財政因為財力嚴重不足而陷入困境,并成為基層政府和農村亂收費的起因之一。為了擺脫困境,控制財政支出、強化對預算外資金的控制,一些地方的基層財政在進行先期的制度創新中,成立了會計集中核算中心。這是在會計核算制度、預算管理制度不變的條件下,通過會計管理體制調整來改變會計人員的人事關系、會計機構的歸屬關系,進而改變財政資金的流程。這項地方會計體制創新的目標與“國庫集中收付制度”改革的思路是一致的,但著眼點不同:前者強調會計的集中,后者強調資金收付的集中,以至于二者在賬戶設置以及資金運行程序上存在明顯的差異。但正因為如此而形成了二者對接的要求,這表明即便在基層財政,國庫制度改革依然居于中心地位。
第三,基層政府推進“國庫集中收付制度”可為財政轉移支付預架直通車道。一般而言,單一制國家應該力求在全國范圍內政令一致,而在基層財政推行“國庫集中收付制度”是全國統一制度規范的需要。目前,我國推行的國庫集中收付制度主要是針對財政和預算部門、單位之間的財政資金收付關系而運行的,實際上未來可配合“金財”工程的發展,通過在電子軟件的設計上設置接口,并通過軟件系統的升級,以及相關局域網的聯網和銜接,“國庫集中收付制度”還可以為上下級政府財政之間資金運行形成收付和清算的技術支撐。目前,中央財政轉移方案經過多年的修改完善后,近年的取向是將轉移支付分配額核算到縣市基層財政。因此,在基層財政推行“國庫集中收付制度”實際上也可預先為包括中央或省級財政在內的上級財政轉移鋪架直通車的快車道。
第四,財政國庫管理制度構成財政和貨幣兩大宏觀政策調控手段配合協調的聯結點。國庫是財政資金的出納機構。我國實行委托國庫制度,國庫設置在作為中央銀行的人民銀行,并由人民銀行經理國庫業務。過去,我國由于對國庫的職能定位偏窄、管理機制錯位,委托國庫制在現實中形成財政、央行兩不管的局面,以至于難以架通兩大宏觀政策配合協調的橋梁。推進“國庫集中收付制度”后,財政資金運行的一切信息都可及時、系統、全面、綜合地匯集到國庫,這為財政、貨幣兩大宏觀政策調控手段的協調提供了必要的條件;同時,相對于過去財政資金的分散收付機制而言,“國庫集中收付制度”不僅僅改變了財政資金的運行流程,也強化了財政對國庫的管理職能,并且改變了財政對國庫的管理制度,擴展了管理的內容。國庫需要根據財政資金收付、余存情況對現金進行管理,財政可以根據國庫現金余額,在資本市場上通過公開市場操作來吞吐貨幣,以體現宏觀調控的政策意圖,達成財政和貨幣政策的配合。由此,財政國庫管理制度不僅可通過直收直付來規范管理,同時也形成兩大宏觀政策調控手段配合協調的聯結點。
三、以國庫集中收付制度為中心并結合其他改革的基層財政創新
筆者認為,在基層財政預算管理的創新過程中,國庫集中收付制度應以“一體兩翼”為基本構架,并結合其他各項財政預算管理的改革舉措推進實施。為此,縣市基層財政可根據基層財政的特點,以賬戶體系為“體”、以直收直支為“翼”推動財政制度創新。
(一) 推進綜合預算并實行財政收入直收制
1、取消各種收入過渡戶,讓財政收入直達國庫國庫制度改革和預算外資金收繳制度、行政事業收費收支兩條線以及執收執罰單位的罰繳分離、票款分離等多項改革,其共性都是要求財政收入資金及時、足額地解繳到財政資金的出納機構或賬戶,目的是為了杜絕擅自挪用、截留、延壓財政收入入庫的現象,遏制亂收費等滋生腐敗、擾亂公共分配秩序的行為。為此,取消單位開設的各種收入過渡戶,可在清算系統中建立財政收入直達國庫(或預算外專戶) 的通道。另外,需要說明的是,由于中央部門所屬的單位和層級多,其預算外資金收繳制度改革進程中允許設立實行零余額管理的預算外資金財政匯繳專戶,但縣市級政府部門所屬的單位和層級少,其非稅收入可直接繳納到國庫或財政專戶,其直達的特性應該更加突出,改革也更為徹底。
2. 依托直收制為核心推進綜合預算
無論是我國部門預算制度改革的要求,還是預算外資金在管理方式上推行收繳分離、收支兩條線等,其共同的目標都是為了在單位和部門建立預算內、外資金統籌安排的綜合預算制度,以便扭轉我國長期以來政府預算被肢解、分割的局面,力圖實現預算完整性的要求。但建立綜合預算制,必須掌握部門預算內、外資金收支的全面信息。直收制可通過改變資金運行流程,同時輔之以1997 年以來推進預算內外資金統一核算的會計改革、單位一切收支統管的財務管理體制等為基礎,可有效提供編制綜合預算制度所需要的信息,并且進一步成為將綜合預算落到實處的控制機制。
(二) 建立跨級制衡的采購體制以規范政府支出
1、建立基層財政管理和跨級結合的管理機制
按照改革方案的漸進性推進部署,應將政府采購制度改革盡快推進到縣市級,并擴大縣市級的覆蓋面。雖然我國基層政府的總體規模大、機構多,但各個基層財政的規模以及需要集中的政府采購量相對較小,如果按照中央和省市級規范的采購體制的基本框架運行,則可能造成新一輪的基層政府機構膨脹,違背1998 年以來的政府機構改革意圖。為了避免單個基層政府采購規模過小、而集中采購環節增加可能出現的不經濟,在向基層政府推進采購制度的進程中,應該以效率為宗旨,可考慮在運作上提高區域統籌層次。而縣市一級是否設置集中采購機構,要根據實際情況而定,要考慮效益和效率問題,不能為安排人員而設立機構,造成基層政府機構的擴張;但政府采購的管理職能在財政機關內必須有機構承擔,沒有機構的,要安排專人負責。實際上,在深化財政改革的進程中,地方也進行了一些有益的探索,例如,湖北省針對地縣級政府采購規模不經濟、專業人才缺乏等問題,建立了全省統一市場制度,開展聯合采購,做到資源共享,提供了可供借鑒的經驗。
2. 采購資金實行集中支付
目前,按照《政府采購法》的要求,行政、事業單位和社會團體的公共采購都應該屬于政府采購的范圍;按照分離制衡機制的設計要求,政府集中采購的執行機構最好是中介代理機構或事業單位等非政府機構,同時集中采購的資金來源包括財政撥款和非財政撥款在內的公共資金,這種多元化的現狀都表明采購資金的結算難以僅僅依靠國庫單一賬戶體系的運作。實際上,在推行以國庫單一賬戶體系為結算系統的“國庫集中收付制度”之前,政府集中采購資金就要求由采購資金專戶直接支付給供應商;在推行“國庫集中收付制度”之后,事實上就存在國庫單一賬戶體系和采購資金專戶如何銜接的問題。對此全國沒有下發統一的規定,這就給實際工作帶來了不確定性,當然也同時留下了選擇的空間。實際上,對此問題的解決,取決于是否要求集中一次付清采購款。
如果要求對政府采購資金繼續實行集中付款,會有兩種可供選擇的方案,一是將采購資金專戶納入國庫單一賬戶體系,將其作為“特設專戶”的一種;二是將政府采購資金專戶置于國庫單一賬戶體系之外。無論選擇哪一種方案,采購資金專戶都需要分別與國庫單一賬戶體系中的其他賬戶以及各單位沿用的實存賬戶進行結算,通過資金劃轉集中到采購資金專戶后,由此將采購資金款一次直付給供應商,結清采購交易事項。如果對政府采購資金不要求集中性一次付款,則無須繼續另設“采購資金專戶”,而由國庫單一賬戶體系中的相關賬戶以及各單位沿用的實存賬戶分頭付款,這種分散付款的方式雖然可減少資金劃轉等事項,但容易在采購物品和資金、各方付款份額之間造成相互脫節的情況,阻礙政府采購制度的順暢運行。因此,筆者認為以采購專戶集中付款的方式更為可取,而這就要求國庫單一賬戶體系和采購執行機構的采購專戶相互之間進行有效的配合和銜接。
(三) 通過賬戶體系調整推進向“國庫集中收付制度”并軌
在市以上的政府機構,由于其下轄的單位多,可以實行“部門會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”并存的格局,二者可以具備兼容性;但在基層的縣鄉級政府,由于其目前的“會計集中核算中心”大多設置在財政機構“, 會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”二者如果同時并存,相互之間在賬戶設置和資金流程上的要求會相互沖突。另一方面,財政國庫管理制度改革的實質是集中管理財政資金,其關鍵是賬戶體系的設置。要解決“會計集中核算中心”與“國庫集中收付制度”二者間的相互沖突,就需要通過調整二者的賬戶體系,以強化財政資金管理為突破口,實現由“會計集中核算中心”向“國庫集中收付制度”的轉軌。
1. 將會計集中核算的賬戶改造成為零余額賬戶
目前,在“會計集中核算中心”設置了一個綜合賬戶,并按單位設置了分賬戶。并軌時,可以考慮將會計核算中心的綜合賬戶轉換為“財政零余額賬戶”;原按單位設置的分賬戶中的實存資金可繼續保留,用于對單位結余資金和自收資金的運行,此外,再按單位設置“單位零余額賬戶”用于收付結算財政授權單位支付的財政資金。
2.由“財政集中收付”逐步轉變為“國庫集中收付”
在“會計集中核算中心”,由于開設的是實存賬戶,這雖然強化了財政對單位會計的管理,但依然存在財政資金“二次沉淀”的現象。在“會計集中核算中心”向“國庫集中收付制度”并軌的過程中,采取的改革路徑是:單位收付財政資金→財政集中收付資金→國庫集中收付資金;未設置“會計集中核算中心”的地方,改革路徑是單位收付財政資金→國庫集中收付資金,即一步到位。
3. 將會計責任回歸到單位
目前基層財政設置的“會計集中核算中心”實際上是財政在替單位代理記賬,如同在比賽場上既當運動員、又當裁判員一樣。財政將會計管理、會計執行的責任集于一身,將降低《會計法》賦予單位法定負責人的會計責任,而財政則需要承擔各方面累積而匯聚的巨大風險。為了依法理順各方面的權責關系,在設置了“會計集中核算中心”的地方經過上述措施與“國庫集中收付制度”并軌后,最好將會計人員和機構安排的自主權交給單位,由單位本單位決定是否選擇代理記賬的方式.如果單位決定自記自管賬目,則可將“會計核算中心”的單位會計賬目回歸給預算單位;如果單位決定繼續采取會計代理記賬,則可將“會計核算中心”的單位會計賬目通過預算單位轉交給受托為單位代理記賬的機構,如會計公司或會計局,但財政不應該繼續成為為單位代理記賬的機構。無論如何選擇,歸根到底,各單位會計的會計責任人一定應該是本單位的法定負責人。
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