郭小妮 顧晏紅
摘要 從2005年10月起，西安市對市27家預算單位實行國庫集中支付試點，到2006年9月，市本級財政國庫集中支付制度改革已進入全面推行階段。但是，改革過程中也出現了現金支付比例過高，財政直接支付比例低，網絡功能不夠完善，相關部門溝通不及時，配合不密切的問題。要進一步深化和完善西安市財政國庫集中支付制度改革，必須采取措施，強化授權支付資金管理，擴大直接支付范圍，明確職責，建立有效溝通機制，優化國庫支付網絡系統。
關鍵詞 國庫集中支付；財政授權；零余額賬戶；財政直接支付
一、西安市財政國庫集中支付改革和運行的基本情況
2006年西安市市級國庫集中支付改革進入全面推進階段，國庫集中支付改革的單位范圍繼續擴大，截至當年的12月31日，市級162個預算單位納入國庫集中支付范圍。2006年， 市級財政下達集中支付資金正式指標77 158.42萬元， 實際支出69484.22萬元，其中財政直接支付9 014.13萬元，占總支出的12.97%；財政授權支出60 470.09萬元，占總支出的87.03%；預算結余7 674.2萬元69 484.22萬元。
從改革情況看，國庫集中支付改革進一步增強了財政資金的調控能力，增加了財政資金使用的透明度，加速了“金財工程”及預算單位信息化的進程，促進了從源頭上預防和治理腐敗工作的開展。但是，從總體情況看，也暴露出一些亟待解決的問題。
二、西安市國庫集中支付改革中存在的主要問題及成因分析
（一）財政授權支付資金管理需進一步加強金支付，待用款計劃審批
1、預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大。據統計，2006年僅首批納入改革的27家預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金合計14584.13萬元，占其實際總支出的32.29%。預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的根源是目前西安市已初步建立起國庫單一賬戶體系，但納入改革范圍的預算單位，原有的銀行賬戶尚未取消。其存在主要原因：一是人民銀行的清算時間截止到每天下午4點，預算單位在代理銀行辦理業務的截止時間為每天上午的12點以前，這就使得下午用款相對不方便。二是財政預算撥款進度與日常工作進展有脫節現象。為保證日常工作順利開展，存在預算單位先由原有銀行賬戶資金支付后，再由零余額賬戶向原帳戶劃款。三是實行國庫集中支付后，預算單位的年終結余資金的使用政策尚不明確。納入國庫集中支付改革的預算單位若出現年度經費結余，資金則滯留在國庫，市財政局要將單位結余用款額度注銷，并要根據有關財政財務規定重新核定預算單位下年度可使用的結余指標。由于結余資金的使用政策不明晰，大多數單位顧慮財政會收回結余資金，從而導致兩種情形，一方面年終集中花錢，另一方面千方百計從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。四是市級國庫集中支付改革方案以及支付系統對從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金缺乏有效控制，監督檢查工作又未跟上。
2、現金支付比例較高。據對2005年納入市級會計集中核算單位收支情況的分析，預算單位全年現金支付占總支出的比例在8%—12%之間。首批納入改革的27家試點單位2006年度現金支付就達12 489.54萬元，占實際總支出的27.66%，一些達到轉賬支付要求的會議費、培訓費、修繕費等大額支出也提取現金支付?，F金支付比例較高的主要原因有兩點：一是由于銀行清算時間的限制，單位下午用款不方便，提取一定的現金以備用。二是市級國庫集中支付改革方案以及支付系統對提取現金缺乏有效控制。以上兩個問題的存在，導致部分財政資金游離于國庫集中支付系統之外，形成資金體外循環，財政、審計等有關部門對其難以有效監控。
（二）財政直接支付比重較低
實行財政直接支付，是參照國際通行做法并結合我國國情的一種必然選擇。它有利于增強財政工作的公正性，最大限度地節約財政資金；有利于規范預算執行，硬化預算約束；有利于減少支付中間環節，加快資金到賬速度；有利于防止腐敗行為的滋生和蔓延，促進和加強廉政建設，比較適應加強財政監督管理和提高支付效率的客觀要求。但目前西安市的國庫集中支付的直接支付范圍及比重尚處在低水平上。據統計，2006年首批納入改革的27家試點單位中僅11家發生直接支付業務，金額合計為2 796.35萬元，僅占實際總支出的6.19%。
造成財政直接支付比重低的原因：一是財政直接支付的面較窄。目前西安市已明確納入直接支付的資金主要有三部分，即工資、會議費及政府采購支出。大量的專項支出、項目支出等未納入直接支付范圍。二是即使已明確的三部分直接支付資金，也沒有完全納入直接支付。工資雖已統一發放，但未進入國庫集中支付系統；會議費直接支付工作還未啟動；財政直接支付僅限于政府采購資金，就是政府采購資金也沒有完全納入直接支付，如政府采購中單位自籌資金是從政府采購專戶支付的，沒有采取財政直接支付；屬于政府采購，由單位自行采購的資金，更是沒有納入直接支付范圍。
（三）國庫集中支付網絡系統數據傳輸不暢通、軟件功能尚不完善
1、試點中，國庫支付系統數據交換不穩定、數據傳輸不暢通、查詢功能不完善等問題未能及時得到解決，在某種程度上影響了預算單位用款，影響了財政工作效率的提高。
2、用款計劃管理有待加強。按《支付辦法》的要求，預算單位在規定的時間報分月用款計劃，市財政局業務處在規定的時間批復用款計劃，支付中心在規定的時間將額度送代理銀行和人民銀行。但在改革中，尚未形成規范、科學的用款計劃申報和批復環節，給業務處、國庫處計劃的批復，尤其是給支付中心用款額度的傳送等工作造成一定困難。
3、支付憑證填列不規范。部分單位財務人員尚未完全掌握和準確理解財政集中支付下的運作模式和相關操作，在軟件系統使用支付憑證的填寫方面還存在一些問題。有相當一部分預算單位在填列授權支付憑證時，摘要太籠統、不明晰，目級科目使用不規范。支付憑證填列、科目使用等基礎信息的不規范，容易造成財政國庫支付系統的信息不準確、不明晰，不利于財政、審計等部門對支付信息的使用。
（四）監督檢查職責不夠明確，相關部門的配合不夠默契，溝通不夠及時
1、財政國庫集中支付改革，是財政支付方式的重大改革，對財政監督也提出了新的要求。造成試點中預算單位授權支付中大額提取現金等違規行為的另一個原因是市級財政國庫管理制度改革方案中，對支付系統中發現的不規范和違規行為的監督檢查職責不夠明確，缺乏明確的監管部門和同步、有效的監管手段。
2、預算單位、人行西安分行營管處、代理銀行、財政局的相關處室和部門等在國庫集中支付工作中是一個有機的統一體，相互之間應明確分工、密切配合、及時溝通。但目前，各部門之間未建立有效的溝通機制，配合、協調不夠，支付業務中出現的問題不能及時得到解決。
三、深化西安市國庫集中支付工作的對策及建議
（一）進一步加強授權支付資金管理
授權支付資金管理當前應著重解決好零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金和現金支付比例較高兩個難點問題。
1、財政要加強對預算單位零余額賬戶的管理。首先建議西安市財政局會同市人行、市監察局、市審計局對預算單位現有銀行賬戶進行一次徹底的清理，取消不符合國家和省市政策規定的銀行賬戶。對因特殊業務確需保留的、具備相關審批手續的賬戶，報財政部門備案。二是從制度上嚴格控制預算單位由零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。對確因特殊業務需要，需從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的，本著既加強管理，又方便預算單位用款的原則，報經財政部門審核批準。
2、合理確定預算單位現金使用額度，切實規范現金管理。為加強管理，同時方便單位用款，建議按照《現金管理暫行條例》要求，參考各預算單位業務情況，合理確定各預算單位全年及分月現金使用額度。預算單位在核定的現金限額內，按規定辦理現金業務。財政部門定期對單位的現金使用情況進行檢查。也可選擇部分預算單位實行公務卡試點，積極探索國庫集中支付改革中預算單位現金管理的有效方法。
（二）擴大財政直接支付范圍，強化財政監督
為建立環節少、節奏快、效率高的財政資金運行機制，滿足加強財政監督和提高支付效率的要求，應進一步擴大財政直接支付范圍。一是將已明確納入財政直接支付范圍的全部資金實行直接支付。加快啟動會議費直接支付工作步伐，會議費直接支付的難點和突破點是要將會議費從部門預算中分列出來。建議西安市財政局各業務處室加強預算管理，嚴把部門預算編制、用款計劃審核關，明確要求預算單位將各類會議的預算單列，報送用款計劃時列入直接支付計劃，實行會議費直接支付工作。同時采取有效措施將尚未采取財政直接支付的其他政府采購資金，如政府采購中預算單位自籌資金、政府采購目錄中的分散采購項目支出等全部納入財政直接支付。二是選擇科技三項費、教育費附加等專項資金進行直接支付試點，逐步將各類專項資金及部門預算中所有的項目支出納入財政直接支付范圍。三是在條件成熟時，將全額撥款預算單位的全部預算資金列入財政直接支付。
（三）進一步規范國庫集中支付業務，優化國庫集中支付網絡系統
為切實方便預算單位用款，提高辦事效率，建議進一步優化用款計劃報送模式，嚴格預算單位計劃報送時間，嚴格業務處室和國庫處的審核時間，嚴格支付中心額度的分送時間。對試點中出現的支付憑證填寫不規范等薄弱環節，建議一方面加大培訓工作力度，如對預算單位授權支付憑證填列等進行專題培訓；對代理銀行進行資金清算等的專題培訓等。另一方面要加大對預算單位國庫集中支付業務的指導，將財政國庫支付各項工作納入科學規范的軌道。為解決國庫支付系統數據交換不穩定、數據傳輸不暢通、查詢功能不完善等問題。建議進一步優化網絡系統，及時進行系統增容和升級，強化網絡維護，保證國庫集中支付網絡的暢通，為國庫集中支付制度改革提供良好的技術保障。
（四）進一步明確監督檢查職責，建立有效溝通機制
1、建議盡快明確對國庫集中支付系統中發現的違規及不規范行為實施監督檢查的機構，確定其具體職責等。強化對國庫集中支付的監督管理，加強對預算單位預算執行檢查，并逐步建立起國庫集中支付動態監控系統，實行網上實時監督。
2、建立國庫集中支付相關部門的定期聯席制度，定期召集相關部門、單位開業務工作會、協調會、座談會等，加強預算單位、代理銀行等部門的業務溝通與交流，及時解決國庫支付改革中所遇到的困難和問題。同時，為充分調動代理銀行的積極性，提高代理行的服務質量，方便預算單位用款，建議會同人民銀行西安分行營管部，建立業務辦理績效考評體系，加大對代理銀行經辦國庫集中支付業務的監督檢查力度，確保國庫集中支付制度改革的順利推進。
文章來源：西部財會
