徐永翥
[摘 要] 本文介紹了我國政府非稅收入預算管理的沿革, 總結了我國政府非稅收入預算管理的現狀,分析了我國政府非稅收入預算管理存在的問題, 研究提出了完善我國政府非稅收入預算管理的建議。
[關鍵詞] 非稅收入 一般預算收入 預算管理
政府非稅收入是我國政府收入體系的重要組成部分, 經濟轉軌時期, 我國政府非稅收入實行預算外管理的方式, 有效地調動了地方和部門籌集收入的積極性, 非稅收入的存在有力地推動了我國經濟社會的發展, 但由于非稅收入預算管理不規范, 也推動了“亂收費、亂罰款、亂集資”等問題, 給社會造成了沉重的經濟負擔, 嚴重干擾了正常市場經濟運行秩序。加強政府非稅收入的預算管理, 有助于促進非稅收入的不斷規范, 建立符合市場經濟體制的非稅收入管理方式, 具有重要的現實意義。
一、我國政府非稅收入預算管理沿革
(一) 第一階段: 預算內管理階段(建國初期—1953 年)
建國初期, 我國實行高度集中的財政管理體制, 國家財政統收統支。當時政府的非稅收入項目很少,資金數額也不大, 大部分非稅收入項目放在預算內, 由財政部門統一征收管理。只有少量的稅收附加收入和少數的專項事業收入由于已經規定了專門的用途而作為預算外收入進行管理。對于行政機關和事業單位的零星收入, 包括房租水電和處理公物收入通常按沖抵支出處理。某些有收入的事業單位, 其收入要全部上繳財政, 支出由預算安排。所以非稅收入的管理十分簡單, 基本上是預算內管理。
(二) 第二階段: 部門自行管理階段(1953 - 1996 年)
1953 年, 我國開始了有計劃的經濟建設。為適應新形勢的需要, 中央決定實行“統一領導、分級管理”的財政管理體制, 適當擴大地方的機動財力, 對企業實行經濟核算制, 設置企業獎勵基金、福利基金和大修理基金, 開始形成了由企業管理的專項基金。同時, 1953 年全國財政會議研究決定, 從1954 年起把工商稅附加列入預算外, 用于城市公用事業的維護; 公路養路費、中小學雜費等事業收入, 也作為預算外資金管理, 各單位的零星雜項收入留給單位自收自支。
1986 年, 國務院頒布《關于加強預算外資金管理的通知》(國發[ 1986 ] 44 號) , 正式出現了預算外資金的概念, 將預算外資金界定為由各地區、各部門和各單位依據國家有關規定, 自行提取、自行使用的不納入國家預算的資金, 其性質則是國家為了刺激各個地方政府和部門發展經濟、舉辦實業的積極性, 而留給地方和部門的機動財力和財權。由此開始, 我國政府明文將完整的財政資金切割為預算內、預算外兩大塊, 并明確規定了預算外資金的所有權與使用權歸屬地方、部門和單位, 形成了事實上的國家預算雙軌制。1993 年, 由于企業會計制度和財務制度的改革, 預算外資金管理范圍也發生了相應變化, 國營企業的預算外資金作為所有者權益體現, 除上交國家稅收外, 這部分資金完全由企業決定其用途。因此, 從1993 年起, 預算外資金的范圍由原來的三部分變化為由地方財政部門的預算外資金和行政事業單位的預算外資金兩部分組成。這一階段, 政府非稅收入預算管理的特點是, 實行預算外管理, 不作為財政性資金, 不由財政部門進行管理, 由部門和地方自行管理的“預算外”管理方式。
(三) 第三階段: 財政專戶管理階段(1996 - 1999 年)
1996 年國務院發布了《關于加強預算外資金管理的決定》(國發[ 1996 ] 29 號) , 重新界定了預算外資金的性質, 預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能, 依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提出和安排使用的未納入預算管理的各種財政性資金。這一預算外資金的定義發生了重大轉變, 預算外資金的所有權、使用權不再是部門、單位, 而是政府, 預算外資金的性質是財政性資金, 這是一個根本性的轉變。同時要求預算外資金, 必須統一納入財政部門在銀行開設的財政專戶進行管理,戶進行管理, 預算外資金的預算管理方式的特點主要是實行財政專戶存儲, 不進入國家金庫, 財政部門監督管理, 但這種資金的預算分配使用權財政還無法完全控制, 基本上要全額返還單位使用, 我們將這一階段政府非稅收入預算管理的方式概括為財政專戶管理。
(四) 第四階段: 納入預算管理階段(1999 年———至今)
1999 年, 財政部等五部門聯合下發《關于行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規定》, 將非稅收入全部納入財政專戶管理、并逐步納入預算管理為目標, 政府非稅收入逐漸向納入預算內管理的方式深化。
實際上, 在1996 年國務院下發《關于加強預算外資金管理的決定》(國發1996 [ 29 ] 號) 時, 就已規定從1997 年1 月1 日起, 將養路費等13 項政府性基金以及地方財政部門按國家規定收取的各項稅費附加納入預算管理。
1999 年以后, 非稅收入納入預算管理的步伐不斷加快。從2000 年9 月1 日起, 財政部又將51 項行政事業性收費和政府性基金納入預算管理, 涉及資金約200 億元, 進一步縮小了預算外資金收入規模。
2001 年, 國務院規定將公安部、最高人民法院、海關總署、工商總局、環保總局5 個行政執法部門按規定收取的預算外資金收入全部納入預算, 實行收支脫鉤; 對國家質檢總局等28 個中央部門的預算外資金收入繳入財政專戶, 實行收支脫鉤管理, 編制綜合財政預算。
這一階段非稅收入預算管理的特征是將預算外管理的收入逐步納入預算內管理, 實行收支脫鉤, 因此我們將這一階段概括為納入預算管理階段。
二、我國政府收費預算管理現狀
目前我國非稅收入的預算管理仍具有多種形式, 從大的方面來看, 可以分為預算內管理和預算外管理兩種方式, 另外還有部分收入在制度外管理。其中納入預算管理的又分為三種情況, 一般預算收入、專項收入、基金收入。
(一) 預算外管理方式。政府非稅收入實行預算外管理應該說是我國一個特殊的預算管理方式, 我國預算外管理的概念在不同時期也有著不同的含義。1996 年之前, 預算外資金的概念實際上是不需要財政管理的資金。1996 年以后, 預算外資金成為由財政管理, 但不納入國家金庫, 實行在商業銀行財政專戶管理的一種特殊的資金預算管理方式, 有人將其稱為“第二預算”。
(二) 制度外管理方式。制度外政府非稅收入, 也被稱為“第三預算”, 主要是將預算內管理作為“第一預算”, 預算外管理作為“第二預算”而言的。制度外非稅收入多是行政事業單位憑借手中的權力, 通過自行設立收入名目、擴大征收范圍、提高收繳標準等收取的, 形式繁多, 渠道混亂, 大多屬于隱蔽的政府部門行為, 其具體規模也很難統計, 屬于一種非常不規范的資金管理形式。
(三) 預算內管理方式。納入財政預算管理的政府非稅收入, 具體來看, 也存在多種預算管理方式。
1.一般預算收入。一般預算是國家正常的預算收支, 它分為預算收入和預算支出兩部分。我國1994年頒布的《預算法》管理的就是一般預算。一般預算的主要特征是收入全部繳入國家金庫存儲, 支出由財政從國家金庫中撥付使用, 一般預算收支報經本級人民代表大會批準, 即具有法律效力, 非經法定程序,不得擅自改變。一般預算收支情況向社會公開, 相關數據可以查詢。我國政府非稅收入中實行一般預算管理的, 主要包括納入預算管理的行政事業性收費、罰沒收入、國有資源(資產) 有償使用收入和專項收入等。政府非稅收入納入一般預算管理后, 其收入與執收部門的支出通常不再掛鉤, 支出根據執收部門的需要通過預算進行核定。
2.專項收入。專項收入是一般預算管理下的一個部分, 但專項收入是一種特殊的一般預算收入管理方式。專項收入雖然名義上是一般預算收入, 但其支出是與收入相掛鉤的, 專項收入只用于專項支出, 不能用于其它一般性的預算支出。我國目前一般預算收入中的專項收入主要包括排污費收入、水資源費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入、探礦權采礦權使用費及價款收入、內河航道養護費收入、公路運輸管理費收入、水路運輸管理費收入、三峽庫區移民專項收入等, 這些收入都規定了專門的用途, 分別用于排污費支出、水資源費支出、教育費附加支出、礦產資源補償費支出、探礦權采礦權使用費及價款支出、內河航道養護費支出、公路運輸管理費收入、水路運輸管理費支出、三峽庫區移民專項支出。可以看出, 這些項目的收入和支出項目基本上都是直接以項目本身命名的, 此類政府非稅收入的使用被限定在專門的用途范圍內。
3.基金預算收入。基金預算是一種特殊的預算管理方式, 實行基金預算的收入全額納入預算管理,實行收支兩條線, 收入全額上繳國庫, 先收后支, 專款專用; 基金預算在預算上單獨編列, 即各級財政部門單獨編列一張“政府性基金收支預算表”, 將基金收入與基金支出按照一一對應的原則排列, 不計入一般預算收入總計和一般預算支出總計; 基金預算自求平衡, 結余結轉下年繼續使用。
三、我國政府非稅收入預算管理存在問題
(一) 非稅收入預算外管理帶來嚴重的不良后果
部門管理的預算外資金管理的方式, 是我國存在的一種非常獨特的現象, 其實質就是政府的預算并不是由財政部門統一管理的, 各個部門都可以進行財政資金的分配, 政府的預算管理職能被肢解成為多個部分, 社會經濟生活中存在多個預算分配主體。政府預算職能被肢解帶來的直接后果就是政府無法控制政府收入。
一是推動了非稅收入規模的急劇擴大。非稅收入實行預算外管理, 資金的所有權屬于各部門, 各部門存在盡可能擴大自身掌握的資金規模的沖動。正是在這種沖動下, 20 世紀80 年代后, 我國政府部門開始普遍采取非稅收入的方式籌集收入, 我國預算外資金的規模不斷擴大, 從1980 年的557.40 億元, 到1990 年時就增加到了2708.64 億元, 10 年間其規模擴大了近4 倍, 而同期預算內收入僅擴大了不到2 倍,預算外資金的增長速度遠遠超過了預算內資金的增長速度, 并在1991年超過了預算內收入的規模, 其速度是驚人的。
二是分散了國家財力。隨著預算外資金日漸壯大, 財政收入占國民生產總值的比重卻不斷下降, 1994年財政收入占GDP 比重甚至不到10 %。財政收入比重的降低, 并非稅制發生了重大變化, 而是由于非稅收入實行預算外管理這種不規范的方式不斷侵蝕擠壓的結果。很多地方和單位當時甚至提出了“先收費、再收稅”的口號。財政收入比重降低影響了政府職能的正常履行, 危害了整個社會經濟的正常發展。在我國宏觀稅負水平不高的情況下, 一方面企業及廣大居民感到負擔沉重, 抱怨政府拿走了收入的大部分; 另一方面, 財政卻越來越困難, 收不抵支, 赤字不斷擴大。財力分散使得財政捉肘見襟, 影響了基礎產業、教育、科學等社會事業的正常發展。
三是干擾了社會經濟的正常運行。在預算職能遭到肢解的情況下, 各部門擁有了收取非稅收入的權力, 在擴大自身資金規模的內在沖動下, 政府部門不斷擴大政府非稅收入權力的使用, 這也就是我國政府非稅收入發展到后期亂收費問題異常嚴重的原因。政府無休止的亂收費, 使得一些企業無法正常運行, 老百姓也被各種集資攤派鬧得苦不堪言, 對社會經濟的正常運轉造成極大的破壞, 一時間“三亂”到了“民怨沸騰”的程度。
四是政府非稅收入資金使用混亂。由于政府非稅收入實行預算外管理, 資金所有權屬于部門和單位,部門和單位將政府非稅收入不看作是國家財政資金, 而看作自有資金。在利益機制驅動下, 部門和單位將非稅收入籌集的資金, 大量用于增加職工的福利。一些部門和單位甚至亂發錢物、補貼, 超標購車、修建樓堂館所, 任意揮霍、貪污私分, 并且形成一個惡性循環, 反過來無休止地向企業索要錢物, 索賄受賄,嚴重違法違紀, 敗壞了黨和政府的形象。
(二) 基金預算有待規范
基金預算在我國也是一種特殊的預算形式, 基金收入納入預算管理, 實行專款專用, 改變了原先的預算外管理狀況, 使非稅收入的資金管理得到了較大程度的規范。當前非稅收入實行基金預算管理的仍然存在一些問題, 主要有三個方面: 一是政府基金預算不接受人大審議, 我國向人大報送的預算目前還只是般預算收支部分, 基金預算并不向人大報送, 這樣基金預算就脫離了人大的監督; 二是預算單位在基金支出上的權力過大, 基金收入雖然先繳入國庫然后通過財政撥付, 但是財政部門對基金使用上參與不多, 主要是參考部門的意見決定, 部門的決策權過大, 曾有報道某個中央部門就曾挪用大量的基金修建辦公樓;三是收支信息不公開。目前公布的財政統計年鑒的預算收入中并不包括基金收入, 基金收支是單獨列報的, 并不對外公布, 外界很難了解準確的基金收支情況, 由于無法了解基金收支信息, 外部也就很難對基金收支進行監督。
(三) 收支脫鉤無法真正實行
我國政府非稅收入管理中, 長期以來一直存在的執收部門為了部門的自身利益, 依托部門行政權力,通過擴大收費范圍、提高收費標準、搭車收費等方式來增加非稅收入, 為了解決這一問題, 我國采取了對政府非稅收入實行收支脫鉤的管理方式, 希望以此切斷政府非稅收入與執收部門的直接利益關系, 消除執收部門擴大非稅收入征收的激勵因素。但實際工作中, 如果實行真正的收支脫鉤管理, 執收部門通常會轉向另外一個極端, 由于相關支出完全通過財政預算保障, 執收部門則不再去努力執收, 甚至出現應收不收的現象, 從而造成政府非稅收入大幅減少。但目前政府非稅收入已成為了保障一些部門正常開支的資金來源, 如果政府非稅收入大幅減少, 則會出現一般性的稅收收入無法保障該部分支出的問題, 增加新的財政支出負擔。所以, 實際工作中, 雖然名義上將部門的非稅收入納入了預算內管理, 支出通過預算安排, 收支脫鉤管理, 但為了防止非稅收入的減少, 財政部門實際工作中往往仍采取“收支掛鉤”的管理原則, 即只有執收部門收取非稅收入后, 財政部門才會給執收部門撥付款項。收支脫鉤管理目前是“收支兩條線”管理最為重要的內容, 但收支脫鉤只是名義上的, 實際管理中無法真正實行。
四、完善我國政府非稅收入預算管理的思考
(一) 建立完整的預算管理
完整性是預算管理的一個最基本要求, 西方市場經濟國家, 政府收取的稅收、收費、社會保險收入等, 雖然可能各自存在不同的預算管理要求, 但均要全部納入預算管理。我國目前不但存在“預算外資金”這個“第二預算”, 還在一定程度上存在“制度外收入”這個“第三預算”。即使是納入預算管理的,也存在“一般預算”、“基金預算”兩種, 基金預算單獨列支, 其實際支配權仍由部門掌握, 而且對外也并不公布“基金預算”的情況, 基金預算成為一種預算內管理的“第二預算”, 外部很難對這部分資金實施監督。我國目前完整意義上的預算, 實際只是預算內管理的“一般預算收入”部分。根據預算的完整性要求, 凡是政府部門取得的收入, 必須納入政府的預算管理。政府預算必須充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌, 現行的預算外收入、制度外收入、包括基金收入, 都必須納入政府的預算管理中, 政府應向人大和社會公布全部的收支情況。
(二) 研究實施分類管理
納入預算管理, 建立完整的預算, 并不等于所有的政府資金都要遵循單一的使用原則。政府非稅收入的取得, 本身就是按照受益原則, 帶有有償性的政府財政資金。與此相對應, 從道理上講, 政府非稅收入的使用, 就應該是具有專門的用途, 至少將其完全作為一般性預算收入, 與某些特定公共產品提供無關的話, 那么不但實際難以做到, 而且說明這項非稅收入本身就是不合理的, 應該取消。美國在實行完整的預算管理的情況下, 就根據收入來源分別設置了不同的基金, 非稅收入籌集的資金大多作為專項基金管理,實行專款專用。韓國和日本對政府非稅收入采取事業特別會計、企業特別會計、政府基金等多種方式管理, 但大多是專款專用。法國也是將政府非稅收入作為國庫專用收入管理, 用于專款支出。政府非稅收入實行專款專用, 一是符合政府非稅收入的籌集原則; 二是能夠建立政府非稅收入籌集的激勵機制。也許我們會產生這樣的疑問, 政府非稅收入專款專用, 那么不就又造成了亂收費了嗎。實際上, 亂收費問題本身是公眾對政府監督和約束力“軟”的體現, 如果我們能夠提高公眾對政府機構的監督力量, 那么亂收費的治理完全可以依靠公眾對政府行為的監督來解決。通過收支脫鉤來解決亂收費問題, 從原理上來說就是混亂的, 也起不到實際的效果。
(三) 改進預算執行披露機制
政府的所有的預算都應該完整、詳細地進行披露, 尤其是政府非稅收入, 改進政府非稅收入預算披露機制, 提高非稅收入預算透明度, 具有重要的現實意義。首先, 非稅收入繳納義務人具有知情權, 非稅收入本身就是按照受益原則來籌集的收入, 繳納義務人更有充足的理由來監督政府非稅收入的使用情況, 所有政府非稅收入必須全面地向繳納義務人披露。其次, 非稅收入預算的透明度, 有助于規范非稅收入管理。公眾詳細了解非稅收入的預算管理情況后, 就會增強對非稅收入的監督, 非常有助于促進非稅收入的規范。最后, 提高非稅收入預算管理的透明度, 提供完整、及時、詳細的信息, 有利于政府做出正確的決策, 提高政府改進管理的驅動力, 防范財政風險, 建立高效的政府運行機制。
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文章來源：中央財經大學學報
