朱孔來
（山東工商學院統計學院 山東煙臺 264005）
摘要
針對我國現行統計體制存在的問題，提出了在統計體制改革過程中，必須堅持行政管理與業務管理相一致、集中性與分散性相結合、與政治體制和經濟體制相適應、講求統計成本的原則；提出了“集中統一領導、分級分類垂直管理、政府綜合統計、部門統計、企業統計、民間統計四位一體、職責明確、協調一致、精干高效的統計體制’的改革模式。
正文
統計體制改革是一項具有根本意義的基礎性工作，它在很大程度上決定著統計服務的方向、統計資源利用的效率以及統計整體功能的發揮。我國現行的統計體制存在著許多問題，在很大程度上制約著統計職能的發揮，加快統計體制改革己成為當前最為迫切的任務。
一、我國現行統計體制存在的主要問題
我國現行的統計管理體制是“統一領導，分級負責”。這一體制是在計劃經濟時期形成并延續至今，是與計劃經濟體制相適應的，但在目前的市場經濟體制下顯得越來越不適應。從縱向上看，各級政府統計之間既非垂直，又非獨立，上級對下級只安排任務，而不給配套經費，下級只有向上級報表的義務，而得不到上級給創造的良好環境，這種狀況不但在一定程度上制約地方統計、基層統計部門的發展空間，影響工作積極性，而且為層層匯總式的全面報表統計方法的大量存在提供了土壤，同時還容易導致地方政府干擾統計數據。從橫向上看，政府綜合統計和部門統計是平行運行的“雙軌制”，彼此之間的聯系不太密切。這種條塊分割的分級管理體制，在業務主管部門直接管理的職能日益弱化的情況下已經出現不同程度的傾斜，統計工作質量受地方和部門利益的影響較大，抗干擾能力弱，不能很好地保障統計機構、統計人員依法獨立行使統計調查、統計報告、統計監督的職權，不能很好地協調統計信息采集的客觀性、統計信息運行高效率與滿足多層次信息需求的多樣性之間的關系，且運轉不靈活，信息流通速度一幔，再加上政府綜合統計與部門統計協調不力等，由此導致的數出多門、信息失實、重統、漏統現象時有發生。
另外，在現行統計體制下，政府綜合統計負責的“統計范圍”太寬，干了許多本應由部門統計或企業統計、民間統計干的事情，日常工作中疲于應付統計數據的搜集整理，這在客觀上分散了政府綜合統計部門的精力，忽視了對全社會統計工作的組織管理，尤其是對部門統計的協調、民間統計的資格認定以及業務開展尚缺乏有效規范，這對加快統計的社會化進程帶來極為不利的影響。改革現行的統計體制已成為最為迫切的任務。
二、統計體制改革應堅持的基本原則
在統計體制改革過程中，必須堅持行政管理與業務管理相一致的原則，這是科學管理的工作要求決定的，有利于貫徹責權利的統一；必須堅持集中性與分散性相結合的原則，只有做到集中性與分散性的結合，才能實現統一性與靈活性的結合，這是由市場經濟體制的要求、經濟全球化趨勢和統計管理體制的權威性、協調性和監督性特點所決定的；必須堅持與政治體制、經濟體制相適應的原則，既要能滿足政府宏觀調控的需要，又要滿足社會公眾和企事業單位的需要；必須講求統計成本，堅持以較少的投入取得盡可能多的產出的原則。
從我國的國情特點看，我們認為我國未來統計體制的改革，首先要堅持集中統一。集中統一這是由我國是一個中央集權制的政體以及我國地域廣闊、各地發展不平衡的國情特點所決定的，中央集權制的政體客觀上要求統計工作實行集中統一管理，以保持全國統計制度的高度一致，為中央制定統一的法規政策提供依據；統計指標、統計標準、統計口徑只有統一，才能用以地區之間的比較；統計工作只有集中統一，才能做到資源共享，避免數出多門和重復遺 。其次統計體制的改革要明確職責，充分調動各方積極性。要對統計的職能進行科學分解，分級分類管理，在政府綜合統計、部門統計、企業統計和民間統計之間進行明確而平衡的分工，各負其責，有針對性地在自身的業務范圍內開展統計工作。三是必須加強對全社會統計工作的管理和協調，形成上下通暢、左右貫通的統計網絡。統計工作涉及到社會經濟生活的各個方面，客觀上要求必須對各部門、各地區實施強有力的橫向和縱向的管理和協調，只有這樣才能有效避免矛盾和重復。四是必須按統計工作的流程對各級各類統計機構設置合理的內部機構進行系統優化。應建立符合未來形勢發展要求的、靈敏、快速、高速、精干的調查機構，提高效率，并使之適應網絡時代的特點，有利于更廣泛的采用抽樣調查方法，從體制上切斷統計數據與不法利益的聯系，徹底排除干擾。
我國是一個中央集權制國家，就一個“省”來說不可能有區別于全目的單獨的統計體制，“全國一盤棋”仍是主流趨勢，考慮到我國地域廣闊，各地情況千差萬別，統計體制實行“集中統一領導、分級分類管理”有許多優點，如能將“分級管理”與“垂直管理”有機結合起來，可以取長補短。另外，統計需求的多樣化和多種經濟成分的共同發展，必然引起統計組織的多樣化，為此應在穩定部門統計和企業統計的同時，大力發展民間統計組織，并實現與政府綜合統計、部門統計、企業統計四者之間的合理分工，做到職責明確，協調一致。
三、未來統計體制改革的橫式思考
我們認為，我國未來統計體制的改革應建立集中統一領導、分級分類垂直管理、政府綜合統計、部門統計、企業統計、民間統計四位一體，職責明確、協調一致、精干高效的統計體制。具體模式：
?。ㄒ唬┱C合統計管理體制應實行分級垂直管理體制
對于政府綜合統計管理體制，目前議論比較多的模式主要有“一垂三統”、“分級管理”、中央和地方二元體制”、“上劃下管”等，這幾種體制模式各有利弊。“一垂三統”（由國家統計局統一管理縣及縣以上各級統計部門，在統計業務上垂直領導，在編制、干部，經費上統一管理）優點是有利于增強統計系統的抗干擾能力，確保國家統計局調查任務的完成和全國統計工作的集中統一，但需要國家必須撥出充足的統計經費作保障，國家財政負擔重；“中央和地方二元體制”（在全國統一協調下，分別建立中央和地方統計系統，中央統計系統垂直管理，地方統計系統相對獨立，中央和地方互不隸屬）的優點是中央統計系統精干靈活，但地方的統計工作抗干擾性差，并會在人力、物力、財力上造成一定的浪費；“分級管理”（各級統計部門有各級政府管理）雖能做到各級均能承擔相應的統計經費，減輕中央財政負擔，但削弱了全國的集中統一，抗干擾性差，且從目前的統計實踐中已愈來愈暴露出許多不適應：“上劃下管”（下級統計機構的人員、經費、編制上劃一級，上級統計機構在開展工作的各個方面向下下管一級）從現行地方包干的財政體制來講地方政府沒有積極性，缺乏可操作性。從我國地域廣闊、各地發展不平衡的國情特點看，統計體制“統”的太死不現實，也不利于調動基層的積極性，實行“集中統一領導、分級分類管理”仍是主流趨勢，如能將“分級管理”與“垂直管理”有機結合起來，可以取長補短，既可排除地方干擾，也能提高統計資料的時效性，同時也有利于國家大范圍地開展國家、省、市地三級一套樣本的抽樣調查。為此就政府綜合統計體制而言，我們設想應建立統一領導下的分級垂直管理體制。即：國家、省、市地級的統計機構垂直領導，由國家統計局實行人、財、物的壘方位管理；同時，根據抽樣調查的需要，在不同的縣市設立垂直管理的抽樣調查隊伍。這樣，國家、省，市地的多數調查可以實行國家、省、市地三級一套樣本，進行超級匯總，達到“快、精、準”的目的，并能夠避免多個環節對統計數據造成的誤差，可以有效地保證國家、省，市地一級宏觀決策所需要的信息質量?？h市級及以下統計機構劃歸地方管理，鄉鎮（街道）統計作為縣級統計機構的派出機構，從而建立起地方統計的垂直管理體制。地方統計數據主要為當地政府服務，對國家、省和市地只起參考作用。
（二）政府綜合統計部門按工作流程和行業設置內部機構，并強化綜合業務部門的組織協調職能
按照正常的統計工作流程，即規劃設計、采集加工、開發應用、協調保障設置政府綜合統計部門的內部機構，并將其管理職能和業務職能分開，形成“小機關、大調查機構、多中心”的格局?！靶C關”是指行政機關要小，其職能是代表政府對全社會的統計工作進行管理，主要是進行統計的規劃設計、管理、統計信息的對外發布以及統計執法和后勤保障工作：“大調查機構”是指統計數據的調查機構要龐大，其職能主要是進行國民經濟和社會發展重大數據的采集調查；“多中心”是指在政府綜臺統計系統的內部要突出工作重點，強化綜合業務部門的職能。統計信息的調查是整個統計工作中最為繁重的環節，為了科學組織調查，對調查機構再按行業設置相應的內部機構。在對內部機構進行合理分工、搞準，搞實各專業統計數據的基礎上，按照統一、效能、協調的原則，強化綜合業務部門的組織協調職能，逐步形成“五個中心”，即：以國民經濟核算職能為依托，組織各專業統計和各有關部門，形成國民經濟核算中心；以綜合分析咨詢職能為依托，組織協調各專業統計，形成國民經濟分析研究和咨詢中心；以統計設計管理職能為依托，組織協調各專業統計形成統計設計管理中心；以集中數據處理職能為依托，組織協調各專業統計和大型普查、調查，形成統計數據處理中心；將普查職能單列，建立普查中心。
?。ㄈ┎块T統計要逐步建設成以統計信息為主體的行業信息中心，并對其所管轄的行業實行垂直管理
從目前部門統計工作的實際情況看，部門統計如只進行本行業的統計工作，由于其工作量較小，往往得不到行業主管部門的重視，多數沒有獨立的統計機構，沒有固定的專職人員，統計工作質量得不到應有的保證，其職能發揮也受到一定程度的限制。為適應市場經濟的需要，部門統計應適當拓展其職能，逐步向實體或半實體型的行業信息中心轉變，其好處是不僅使統計工作擺脫了行政干預，保證了統計數據質量，而且也進一步延伸了統計信息的效用，能夠更好地服務于社會。為確保部門統計的工作質量，部門統計的管理體制應該與政府綜合統計的體制相適應，為此，部門統計應對其所管轄的行業實行分級垂直管理，分級的“拐點”也確定在縣市級。當然部門統計在業務上也應同時接受當地政府綜合統計部門的指導。
?。ㄋ模┙∪鶎咏y計網絡，加強“源頭”統計基礎建設，實現統計基礎工作規范化
健全基層統計網絡，保證“源頭”統計質量是做好全社會統計工作的基礎。應建立健全各類基層統計機構，充實基層統計力量，形成完整的統計網絡，并加強基礎設施建設，完善各項規章制度，實現統計基礎工作規范化。鄉鎮統計機構要逐步向“實體型”轉化，履行好綜合統計的職能；企事業單位特別是大中型企業的統計機構，要逐步由分散的專業統計轉變為集中統一的綜合統計，并面向市場，及時、準確地搜集、整理與本企業經營管理、與市場競爭有關的統計信息和市場信息，搞好市場調研，為企業發展提供全方位的咨詢服務，充分發揮統計在企業經營管理和決策中的作用。
?。ㄎ澹└叨戎匾暫痛罅Πl展民間統計
隨著社會主義市場經濟的不斷發展，各種行為日益社會化，信息來源渠道多樣化，必然要求統計組織類型多元化，統計體制改革也必然要向建立“社會化大統計體系”方向發展。民間統計順應市場經濟發展的歷史潮流而產生，其作為政府綜合統計、部門統計、企業統計的必要而又有益的補充，是社會經濟統計中不可或缺的重要組成部分，在市場經濟條件下它的存在和加快發展是非常必要的。隨著社會經濟的發展，社會各界對統計信息的需求越來越大，形式也更加多樣化，政府綜合統計很難全面滿足社會各階層對微觀信息的多樣化的需求。而大力發展民間統計，由民間統計來更多地承擔微觀信息的調查和咨詢服務職能，不但可以更好地滿足市場和社會公眾的需求，而且可使政府綜合統計能夠把主要精力放在宏觀統計信息的搜集、整理、分析方面，更好地為宏觀決策服務。民間統計由其所有制性質所決定必然具有隊伍精悍、靈活機動、快速高效的優勢，能夠完全按市場化原則進行運作，同時又是自收自支的經濟實體，不用財政撥經費，是統計面向市場、面向社會、實現統計專業化和商品化的必然趨勢，隨著市場經濟的發展必將在統計的社會化中具有愈來愈重要的地位，同時加快發展民間統計對加快建立“社會化大統計體系”以及對加快統計信息咨詢業的發展均具有非常重要的作用。因此，21世紀應該高度重視和大力發展民間統計。要制定一些優惠政策，創造良好環境，鼓勵個人和集體積極興辦民間統計組織，促進民間統計的快速發展；要加強立法和制定必要的規章制度，加強管理監督，規范和引導他們的統計調查行為；同時要積極鼓勵和引導民間統計打破地區、部門和專業之間的分割和封鎖，采取股份制等多種形式走集團化聯合發展的路子。
?。┱C合統計、部門統計、企業統計和民間統計要實現合理分工，建立起四位一體、共同發展的“全社會大統計體系”
在集中管理前提下的“分散型統計”是我國統計發展的必然趨勢，這就決定了必須正確劃分政府綜合統計、部門統計、企業統計和民間統計四者之間的統計范圍、職能和權限，實現四者之間的合理分工。合理分工的先決條件是要求政府綜合統計部門搞好統一規劃，要制定必要的制度和原則規范四者之間的關系，分清哪些應該由政府綜合統計負責，哪些應該由部門統計負責，哪些應該由企業統計負責，哪些應該由民間統計負責，并要明確各自的服務對象。我們認為，政府綜合統計其職能主要應是負責綜合國民經濟和社會發展的總體狀況，負責重大國情國力的調查統計以及其他部門無力承擔的統計領域，其服務對象主要是為政府領導的宏觀決策服務，同時享有國家賦予的行政權力，管理各類統計組織，搞好統計的設計管理和全社會統計工作的監督管理；部門統計應該作為政府綜合統計的補充和細化，其職能主要是負責開展本部門管理范圍內的基本信息統計，同時為本行業部門管理上的需要開展一定的專業統計和搜集行業信息，其服務對象不但是為政府綜合統計服務，還為本行業、本部門的管理服務；企業統計在滿足政府綜合統計、部門統計需要的同時，主要是針對本企業的實際，以生產經營性統計為主，面向市場，廣泛搜集市場信息，為企業搞好統計服務；民間統計主要是面向社會公眾、企事業單位、滿足微觀計劃和市場的需要，主要職能是接受社會各界的委托開展統計調查，提供信息咨詢服務，開拓統計信息的咨詢服務市場，還可承擔部分小企業的統計職能以及參與社會開展的各種評價。
在明確職能、合理分工的基礎上，制訂專門的法規對四者之間的關系加以確任，形成相互獨立、相互依存、不可分割的有機統一體，各干各的事，為各自的服務對象搞好服務，既能避免重復統計，也能防止出現統計“真空”。我們認為，這種模式將是我國未來統計體制改革的基本方向。
[參考文獻]
[1]朱孔來．新世紀統計與經濟熱點問題研究[M]．濟南：山東省地圖出版社，2002．1—64．
