近一年來，防范金融風險成為經濟工作的重要任務，金融界迎來嚴格管制期，PPP也進入降速階段，在轉型的陣痛下如何穩定前行成為最大考驗。日前，法律防控金融風險之功能與作用研討會在清華大學成功舉辦，與會嘉賓圍繞行政協議、PPP近期金融風險、金融風險與法律制度設計等內容展開探討。本報特編發部分嘉賓的精彩觀點，以饗讀者。
防控金融風險 讓PPP更“靠譜”
清華大學公共管理學院教授、政府法制研究中心主任于安：
金融風險與法律制度設計的關系
PPP是全新經濟環境下的產物，也是政府職能發展的需要，因此，不能用傳統的觀點去認知和對待。
首先，分離和疏遠PPP項目風險與國家系統性金融風險的聯系，是PPP繼續存在發展的大前提。這一分離和疏遠需要剛性阻隔制度的支持，因為軟性法律和局部政策不足以阻擋各種投機行為。而剛性制度由兩方面構成，一個是中央防控風險總體部署及其宏觀政策措施，另一個是司法支撐的合同制度，合同反映著微觀的經濟交易活動和具體的政府行為。項目風險流向是系統性金融風險的重要通道，是政府在交易活動中形成的超越償還能力的債務，尤其是政府隱性擔保形成的黑洞債務。因此，必須通過合同制度的立法和司法安排，封鎖這一危險通道。合同制度安排的重心，是規定政府的締約權限，限制政府的締約能力。
其次，政府與社會資本合同的法律屬性問題是制度建設上的一個大問題。人們在政府和社會資本合同究竟是民事合同還是行政法合同問題上各執一詞、難以形成共識的原因之一，是觀察和評價的原則和方式比較僵化、陳舊，主要依托傳統的行政法觀念和制度，可嘗試引入新行政法和發展行政法的觀念來開闊思路。新行政法對商業組織來經營政府服務項目賦予合法性，不再嚴格劃分公法與私法。政府公共服務的基礎可以是充滿活力的市場及其商業組織，而不再限于行政科層制組織和活動方式。從法律上看，政府公共服務職責可以用兩權分離的方式實現，即實行政府供給權與項目經營權的分離，在市場競爭的基礎上引入商業組織經營公共服務項目。供給權與經營權是公私合作的法律結構，合作的前提是公共服務原則，合作性交易基于經濟平等有償的效率原則。
最高人民法院行政審判庭庭長黃永維：
PPP協議的法律屬性與救濟途徑
政府特許經營協議是PPP協議的主要形式，已覆蓋了政府在履行基礎設施建設和提供公共服務方面的諸多職能。如何在新時期準確把握PPP協議的內涵、外延、法律屬性、救濟途徑，是當前面臨的一項亟需解決的理論和實踐難題。
在法律屬性方面，個人認為，PPP協議是一個協議群，既包括政府公權力（行政主體）和社會資本方（公民、法人或是其他組織）的合意，還包括社會資本等平等主體之間的合作。對法律屬性的科學定位有利于糾紛獲得實質性化解。在救濟途徑方面，PPP協議的核心是政府與社會資本方的合作。主體協議的性質應成為確定救濟途徑的歸屬的重要依據。在救濟效果方面，與民事訴訟途徑相比，PPP協議具有明顯的優勢。比如，PPP協議爭議可以通過行政訴訟途徑化解，而且較之民事訴訟增加了合法性審查。在行政訴訟中，法院可根據合同法的規定進行審理，在審理履行協議時，法院也完全可以做到依法依規公正審理。在仲裁途徑方面，行政訴訟法中明確規定了政府特許經營協議屬于行政協議。而仲裁是民間機構對平等民事主體之間權利和義務關系進行判斷的制度。因此，作為民間機構的仲裁機構承擔行政權力與私人權利的官民糾紛，目前法律依據還不夠充分。
建緯（北京）律師事務所主任譚敬慧：
PPP現狀及金融風險的表現
據有關數據披露，截止到2018年3月末，四批示范項目共1009個，總投資2.3萬億元，覆蓋全國31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團，涉及19個領域。其中，2018年第四批示范項目396個，總投資額7571億元。從落地示范項目行業分布看，在四批示范項目中，實際落地項目843個，在843個落地示范項目中，市政工程371個、交通運輸84個、生態建設和環境保護78個。
從PPP項目退庫情況看，截止到2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個，涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個，涉及投資額3.1萬億元；各地退出儲備清單項目430個，涉及投資額6551億元。退庫項目投資額顯示，內蒙古、湖南、山東是排名前三的省份。從行業看，市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發項目退庫較多，共占退庫項目總數的51.9%，占退庫項目總投資額的63.8%。從項目階段看，準備階段退庫的項目1098個、采購階段退庫的306個、執行階段退庫的291個。
退庫原因有多種，具體包括項目性質不宜采用PPP模式、未按規定開展兩評一案的編制與審批、項目因規劃后其他原因終止、招標采購不合規、明股實債與代持、擔保不合規、信息公開不合規等。
基于上述PPP項目退庫情況，PPP項目引發金融風險是隨時存在的。如何防范金融風險，財政部也作出相關規定。《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號，以下簡稱《通知》）在總體要求、資金審查、還款能力評估、投資基金等方面分別予以明確。如，不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔賠償責任，不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。尤其在資本金審查方面，要按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資方主體的資本金來源合法合規、融資項目滿足規定的資本金比例要求，若發現存在“明股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資等。
通過分析PPP項目實施的現狀，尤其是近期金融規范的要求，在基礎設施建設融資過程中應關注以下六方面問題：一是資本金融資合法性與規制趨勢；二是PPP模式中明股實債的金融風險與法律認定；三是融資介入權的結構搭建；四是信用評價與名單制度；五是金融機構對產業的扶持底線；六是爭議解決機制對金融風險防范的扶持。應采取開放的理念看待PPP項目民商事爭議的解決，積極引入仲裁模式。
【延伸閱讀】
讓PPP變“冷靜”的那些金融風險管制
當前，金融風險成為熱點話題，國家不斷加強對金融風險的管制，防范金融風險成為我國經濟工作的重要任務。
2017年7月，全國金融會議強調，金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度，必須加強黨對金融工作的領導，堅持穩中求進工作總基調，遵循金融發展規律，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，創新和完善金融調控，健全現代金融企業制度，完善金融市場體系，推進構建現代金融監管框架，加快轉變金融發展方式，健全金融法治，保障國家金融安全，促進經濟和金融良性循環、健康發展。
2017年11月，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），嚴格規范新項目入庫標準，集中清理已入庫項目。對不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制等項目禁止入庫；對未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行信息公開的的項目進行清理退庫。
2017年12月，中央經濟工作會議要求打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險，服務于供給側結構性改革，促進形成金融和實體經濟、金融和房地產、金融體系內部的良性循環，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規金融活動，加強薄弱環節監管制度建設。
2018年2月，財政部發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號），提出加強地方政府債務管理，健全地方政府性債務風險評估和預警機制，著力加強債務風險監測和防范。
2018年3月，財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），強調不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任，不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金；國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題，國有金融企業不得向其提供融資；國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資等。
2018年4月，財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號），對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。《通知》明確，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方；不得以債務性資金充當項目資本金，政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。
（本版未署名文字/高榮月）
