湖南生物機電職業技術學院 徐 睿
半個月的學習，對于我而言感觸最深的是：我們所處的是一個大轉折時代，精彩紛呈卻異常復雜，需要身處其中的每一個人不斷地學習、完善，只有這樣才有可能緊隨時代的潮流前行，而不是被時代的大潮裹挾以至最終被拋棄。作為一名從事會計工作十多年的所謂專業技術人員，我不僅缺少專業理論架構上的更新、完善，還有過于拘泥于實務未能形成跳出會計看會計的全局視野。
預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，預算的制定、分配以及制定的過程，其實也是政府經濟權力分配的過程，它反映著整個國家的政策，規定政府活動的范圍和方向。《預算法》可謂是財政法律體系中的基本法，與公眾生活與民眾權利直接相關，也被稱為“經濟憲法”。跨越十年、歷經三屆人大、四易其稿，這部經濟大法終于在實施20年后完成首次大修，以全新面貌亮相。
我們應該如何更深地領悟這部“準憲法”？來自財政部財政科學研究所的王澤彩研究員給我們就新《預算法》進行了解讀，他精準中肯的講解也帶給我們諸多的啟發，讓我們了解了新《預算法》的亮點和重大突破。
二、新《預算法》的亮點和重大突破
（一）增強預算的完整性，實行全口徑預算管理。新《預算法》刪除了有關預算外資金的規定，在第4條強調“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，在第5條明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。這就意味著存在了半個多世紀的預算外資金成為歷史，破解了過去相當一部分政府收入游離于預算之外的財權割據困局。實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監督。
（二）增強預算的透明性，從源頭防治腐敗。新《預算法》首次對“預算公開”做出全面規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，并在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。
公開范圍，主要從政府的角度來講，就是批準的預算、預算的調整、決算、預算執行情況及報表。同時要求對本級政府的轉移支付安排情況、執行情況以及舉借債務的情況等重要事項進行說明。另外作為部門來講公開的范圍包括部門的預算、決算，并要求對其中的機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。對于外界詬病較多、問題頻出的政府采購，預算法對其公開也做了強調。對于公開的范圍，第14條第四款注明，對于前三款的公開事項涉及國家秘密的除外。對于國家秘密的定義按照國家保密法對其做出的規定進行掌握。
第14條中對公開的時限要求十分明確，要求嚴格遵守時間規定。經本級人大或者常委會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開；經本級政府財政部門批復的部門預算、決算，應當在批復后20日內由各部門向社會公開。
公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。預算的全方位、全過程的公開，有利于保障公民的知情權、參與權和監督權，同時也有利于從源頭上預防和治理腐敗，有效避免暗箱操作，因為陽光就是最好的防腐劑和消毒劑。
（三）完善立法宗旨，增強預算的規范性。新《預算法》實現了立法宗旨的突破，明確提出“規范政府收支行為”。從“健全國家對預算的管理”到“規范政府收支行為”，這表明新《預算法》更強調約束政府預算行為的手段。建立規范和制衡政府收支行為的法治型預算制度，凸現預算法從管理法向控權法轉變。新《預算法》除在第1條增加了規范政府收支行為，強化預算約束，建立健全全面規范、公開透明的預算制度的內容，還在其后的各章中，對預算編制、預算執行、預算調整、決算等預算活動的全過程進行了規范。
新《預算法》為進一步全面規范轉移支付制度，推動解決現實中存在的項目繁雜、交叉重復，過多干預地方事權、干擾市場資源配置，影響資金使用效率等諸多問題，同時反映近年來的改革成果，新預算法從多個方面增加規定了財政轉移支付制度的內容。新《預算法》明確提出要實行財政轉移支付制度并著重細化了關于專項轉移支付的相關規定，要求建立健全專項轉移支付的“定期評估和退出機制”，凡市場競爭機制能有效調節的事項，“不得設立專項轉移支付”。針對現存的下級政府配套資金壓力過大問題，新預算法規定除上下級政府共同承擔事項外，上級安排專項轉移支付不得要求下級配套。新《預算法》明確了轉移支付應該定位于推進基本公共服務的均等化，表明轉移支付應該用于政府公共事業而非干預市場經濟活動，要管住政府“閑不住的手”，有利于減少“跑部錢進”現象，也有利于地方統籌安排預算。
2014年我國到期需償還的地方政府負有償還責任的債務占債務總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。但已形成的如此大規模的地方政府債務卻多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在很大的風險隱患。為嚴格控制和管理地方政府債務，規范地方政府舉債行為，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新《預算法》增加了允許地方政府舉借債務的規定，并從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多個方面作了限制性規定：一是限制主體，經國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制范圍，經國務院批準的省級政府“預算中”必需的建設投資的部分資金，可以通過舉債的方式籌措；三是限制方式，舉借債務只能采取發行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措；四是限制用途，舉借的債務只能用于“公益性資本支出”，不得用于經常性支出。五是規范管理和監督，經國務院批準的地方政府債務應當納入預算。地方政府債務的規模由國務院報全國人大或者其常委會批準。地方政府依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。六是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。七是明確違法舉債的法律責任。
（四）改進預算的控制方式，強化預算的約束性。
預算的控制方式本質上是財政短期宏觀調控行為，是政府調控經濟的重要職能體現。改進預算的控制方式，其實質就是實現財政對經濟調節的“順周期”向“逆周期”轉變。新《預算法》將預算審查的重點由收支平衡向支出政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，設置預算穩定調節基金,解決預算執行中的超收或短收問題。這些規定強調依法征收、應收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調控政策效果，也從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性。同時為今后實行中期財政規劃管理，研究編制三年滾動財政規劃，強化年度預算的約束預留了空間
現代預算管理的靈魂，是硬化預算對政府支出的約束，而硬化預算支出約束的關鍵在于不能隨意開財政收支的口子。新《預算法》強調了先有預算后有支出、無預算不支出的現代預算原則，在第13條、32條、68條明確規定，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。各級政府依據法定權限做出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批準前提出并在預算草案中做出相應安排。在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中做出安排。這將有利于減少政策出臺、支出安排的隨意性，增強預算對支出的約束力。《預算法》關系到整個公共財政體制的構建與國民經濟體系的發展，它的全面修改和完善，能夠使今后的預算編制、執行、監督、決算等更加科學、規范、有效，它的修訂同時也是一次勢在必行的改革。“今日文明國家得確立預算制度，我們不能不說是經過多少難關和險越多少路徑所得之結果。”然惟有其難，惟見其重。
