當前，以監督檢查為手段，以強化資金監管、防
止滋生腐敗，切實轉變和提升干部作風為目標的加
強縣鄉財政資金管理工作正在全疆各地緊鑼密鼓
的開展。用自治區政協副主席、財政廳廳長彎海川
同志的話講“加強縣鄉財政資金管理工作是財政部
門今年的‘一號工程’”。自治區財政廳在一個多月
的時間里連續兩次召開專門會議，安排部署并聽取
全疆各地開展此項工作情況匯報，足見加強縣鄉財
政資金管理工作的緊迫性和重要性。本文從財政
管理的角度通過對財政資金分配使用管理過程中
存在的突出問題進行分析，提出對策建議。
一、基于財政管理視角的原因分析
近年來，隨著經濟社會的不斷發展，加之財政
部門推行的部門預算、國庫集中收付、農村稅費改
革、鄉財縣管等各項改革的不斷深入和完善，財政
資金收支，尤其是縣鄉財政資金的收支行為逐步得
到了規范。但鄉鎮財政做為財政資金使用管理的
最基礎環節，卻經常被紀檢、審計等監督部門頻繁
曝光，所披露的違紀違規問題五花八門甚至是觸目
驚心。究其原因，除了強調類似鄉鎮領導“重發展、
輕監督”，基層財務人員“人手少、工作忙”，個別鄉
鎮領導無視黨紀國法在資金使用上胡作非為等客
觀因素外，財政部門在資金的分配使用和管理方面
自身也存在很多亟待完善和改進的問題。
（一）預算管理弱化，預算約束不嚴是鄉鎮財政
的突出問題
如果說鄉鎮財政沒有收支預算可能有點言過
其實，但最起碼是沒有真正意義上的財政收支預
算。由于多數鄉鎮財政沒有財政收入，編制的所謂
年初預算基本就是上級財政核定的人頭經費和低
標準的公用經費，個別縣市甚至不核定鄉鎮的公用
經費標準，也不給鄉鎮撥付最基本的機關運行經
費，因此鄉鎮財政無預算可執行或預算執行的隨意
性很大，預算約束力軟弱。鄉鎮人大做為預算監督
者，也僅局限于一年一次人代會形式上的監督，沒
有起到實質性的監督作用。鄉鎮財政一年要花多
少錢由上級財政說了算，有錢了怎么花基本上是鄉
鎮領導說了算，致使鄉鎮財政資金的管理始終處于
無預算約束狀態。
（二）財務管理工作的缺失導致鄉鎮會計基礎
工作弱化
財政部頒發的《會計基礎工作規范》（以下簡稱
《規范》），為各級財政財務管理部門監督檢查會計
基礎工作提供了政策依據和考核標準。但隨著會
計電算化工作的推進普及，當前會計基礎工作規范
化已經鮮有人提起。就當前的管理現狀看，近年來
財政部門對鄉鎮會計基礎工作的管理近乎是空白，
印象中沒有對會計基礎工作進行過規范化檢查，也
沒有對該項工作提出具體的要求。鄉鎮財政管理
部門為提升鄉鎮財務管理工作雖然也采取了一些
措施，做了一些工作，但距離《規范》的要求還相差
甚遠。同時，做為會計從業資格的發證機關，財政
部門對財會人員的管理也只僅限于每年的繼續教
育培訓，除此再也沒有其他的管理手段。雖然每年
財政、審計對鄉鎮財政財務有一些監督檢查，也僅
僅是財政資金的安全檢查，缺乏對鄉鎮財務會計基
礎工作的全面監督和指導，沒有將會計基礎工作是
否規范、會計核算程序是否符合要求，財務會計制
度是否健全等等納入監督檢查范圍。致使鄉鎮財
務“白條”記賬、資金往來長期掛賬不清理、資產不
實家底不清等等問題普遍存在。
（三）鄉鎮財政干部隊伍整體素質亟待提高
鄉鎮財政作為國家財政體系的最基礎環節承
擔著繁重的支出責任，“上面千條線，下面一根針”
的工作現狀給鄉鎮財政干部很大的壓力。因此要
求鄉鎮財政干部必須具備較強的政治素養、較高的
業務素質和勤勉敬業的工作作風。但當前的鄉鎮
財政干部隊伍現狀卻不容樂觀。一是人員少。某
鎮位于伊犁州東部，全鎮4 萬多人口，年均財政支出
1.2 億元，但鎮財政所只有5 名財會人員，每天疲于
應付資金的收付、各項惠農補貼的發放和其他事務
性的工作，沒有時間鉆研業務學習政策，更沒有時
間監督檢查資金的使用情況和各項惠農補貼的發
放落實情況。二是人員不穩定。該鎮現有的5 名財
會人員中，事業在編正式人員3 名，其余2 名是工資
2000 余元的聘用人員，待遇低工作忙無法穩定干部
隊伍。三是缺乏職業道德。財會人員的職業道德，
是財會人員從事會計工作應當遵循的道德標準。
但在實際工作中，許多鄉鎮財會人員缺乏最基本的
執業道德水準，不熱愛本職工作，對工作沒有責任
心，業務水平低下，不遵守財經紀律，對公款私存、
私設“小金庫”的行為不抵制，反而為虎作倀。更有
甚者，個別財會人員膽大妄為，利用手中的所謂權
利和掌握政策、資金的便利為自己謀私利，在群眾
中造成很壞的影響。
（四）財政部門現行資金管理方式給了違紀者
可乘之機
財政資金按照專門用途、根據不同內容和管理
權限被劃分為財政專項資金。各種名稱、用途的財
政專項資金多達上千種。這些專項資金分屬財政
部門不同的業務處室進行管理。這種精細化的管
理方式就財政內部而言有很多的優點，但是到了基
層情況就不一樣了。一是專項資金名目繁多，政策
理解和使用很難分得清。例如，黨的惠民政策中有
關對農牧民住宅房屋的政策補助資金有“安居富民
補助”、“保障性住房補助”、“牧民定居補助及棚戶
區改造補助”等等，這些資金按照不同的“類”“款”
分別由財政部門內部不同的處室管理，但當這些資
金全部“一個漏斗”向下到達使用的具體鄉鎮，根據
補助標準和條件進行具體落實時就出現了很多偏
差。筆者在監督檢查中就發現，這些補助資金雖然
都是用于農牧民的建房補助，但標準不一，享受政
策對象不一，財政部門解釋不一，鄉鎮財會干部很
難說明白，享受補助的農牧民更是搞不清楚。尤其
是縣鄉領導采取“資金整合、捆綁使用”的方式進行
政策落實，在政策執行中有集中采購補助建材的，
有直接支付給承建單位的，有既補助資金又補助實
物的等等五花八門，監督檢查人員很難查清楚某項
補助資金是否按照標準發放到位。二是不同性質
的專項資金由于用途相同給套取資金者提供了可
乘之機。筆者在某縣進行監督檢查時發現，大量專
項資金滯留在財政部門的專戶內，逐一分類并了解
發現，均屬于同一用途的不同款項的資金。也就是
說，某單位修一條路可以同時從財政部門的不同處
室去申請資金，如果申請報告被同時批準，那么修
這條路的資金就可能有好幾筆。其結果就是要么
被挪作他用，要么年終轉入專戶虛增支出，但不論
是何種結果都是違規違紀現象。如果要探究“企業
或個人利用現行政策套取財政資金”這一問題的原
由，那么財政部門現行的資金分配管理方式就應該
是原因之一。
二、建議思考
當前，覆蓋所有鄉鎮的縣鄉財政資金管理重點
檢查工作正在扎實有效的展開，許多縣市在開展檢
查工作時，結合當地工作實際增加了很多自選動
作，甚至將自治區財政廳規定檢查的10 個問題增加
擴展到40 多個，從總體情況看，無論是自查還是重
點檢查，檢查工作可以說是扎實有效、成果斐然。
在接下來的重點檢查和整改階段，我們將會看到處
理處罰結果和整改落實舉措。有些縣市可能還會
相繼出臺一些制度、規章或辦法要求鄉鎮遵照執
行，如此，這項轟轟烈烈的專項整治工作也就圓滿
結束了。
回顧開展此項工作的全過程，很值得我們深
思。難道我們下這么大的力氣，投入如此多人力物
力開展的縣鄉財政資金專項整治工作就是為了多
出臺幾個制度或辦法嗎？就是為了罰款或處理人
嗎？對檢查結果進行規范，對檢查發現的問題進行
處理處罰是必須的，但不是目的，更重要的是通過
這項工作徹底解決縣鄉財政資金管理使用中存在
的突出問題。
（一）要認真貫徹落實《預算法》，加強預算管
理，強化預算約束
認真貫徹落實《預算法》，說起來容易，但貫徹
落實的道路卻是任重道遠。首先財政部門要認真
學習宣傳《預算法》，特別是鄉鎮領導和鄉鎮財政干
部更是要強化學習。要知法懂法，更要依法辦事。
其次，縣鄉財政部門要徹底改變鄉鎮財政沒有年初
收支預算的現狀，要徹底轉變“鄉鎮沒有財政收入
就沒有必要編制收支預算”的思想意識，要按照《預
算法》的要求，對鄉鎮政府編制的預算、預算的執行
及預算調整方案等等均要經鄉鎮人民代表大會的
審查和批準。同時，縣鄉財政部門要強化預算約
束，鄉鎮既然編制了預算，哪怕是一本經費撥款收
支預算，一經人代會批準通過就要嚴格執行?？h級
財政部門不得以“鄉財縣管鄉用”改革為借口，不要
求鄉鎮編制收支預算和執行預算。
（二）要提高鄉鎮財政干部隊伍的整體素質
加強縣鄉財政資金管理，強化會計基礎工作，
提高鄉鎮財政管理工作水平，必須緊緊依靠廣大鄉
鎮財政干部來實現，因此就必須造就一只業務精、
能力強的鄉鎮財政干部隊伍。一是要嚴把鄉鎮財
政干部的進口關，提高準入“門檻”。對那些不具備
財會人員基本素質，不熱愛財政財務工作的人員要
拒之門外，不能因為基層缺人就忽視了財會人員最
起碼的從業標準。二是要提高鄉鎮財政干部的職
業道德水平，要嚴格遵守財會人員職業道德標準，
要按照《會計基礎工作規范》中規定的愛崗敬業、熟
悉法規、客觀公正、依法辦事、搞好服務等要求做好
財政財務工作。一方面要在廣大鄉鎮財政干部中
加強法律意識和思想品德品質教育，要牢固樹立財
政財務工作的責任意識、質量意識，培養財政干部
強烈的事業心和責任感。另一方面要建立健全鄉
鎮財政財務基礎工作規范化獎懲制度和激勵機制，
要加大對違反職業道德行為的處理力度，約束財政
財務人員的職業行為。要對鄉鎮財務會計基礎工
作較好、表現突出的財政干部進行獎勵，樹立良好
的學習榜樣，確保鄉鎮財政管理基礎工作規范化和
鄉鎮財政資金的安全。三是要切實做好鄉鎮財政
干部的繼續教育培訓工作。要建立健全鄉鎮財政
干部的培訓培養機制，要結合鄉鎮財政工作的需求
來設置培訓課程，要采取諸如“請進來、送出去”的
必要措施對鄉鎮財會人員進行定期的培訓。既要
加強業務學習提高實際操作技能，還要滿足政策更
新知識換代的需要，從而真正達到繼續教育培訓的
目的，逐步提高財會人員的整體業務素質。四是采
取多種措施穩定鄉鎮財政干部隊伍。一方面要增
強鄉鎮財政干部的榮譽感，要讓廣大鄉鎮財政干部
干在鄉鎮，樂在基層。另一方面是提高鄉鎮財政干
部的待遇，包括政治待遇和經濟待遇，保持鄉鎮財
政干部隊伍的相對穩定，只有這樣才能將鄉鎮財政
財務管理工作做好做實，做出成效。
（三）要進一步加強鄉鎮財務會計基礎管理工作
當前，隨著財政財務各項改革的不斷深入，縣
鄉財政財務管理工作的難度和強度也逐步增大。
會計基礎工作作為鄉鎮財務管理的重要基礎，既是
建立良好的會計工作秩序的重要突破口，也是進一
步提高財政財務管理工作的重要環節。從自治區
財政廳《關于進一步加強縣鄉財政資金管理的意
見》中列出的10 個問題來看，多數屬于財政財務管
理和會計基礎工作范疇的問題。因此，進一步加強
鄉鎮財務管理，規范會計基礎工作就顯得尤為重
要。一是要加強鄉鎮財政內部控制機制體系建
設。2015 年，財政部下發的《關于全面推進行政事
業單位內部控制建設的指導意見》就明確指出“單
位應當針對內部管理薄弱環節和風險隱患，特別是
實際內部權力集中的財政資金分配使用、國有資產
監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工
程建設等重點領域和關鍵崗位，合理配置權責，細
化權力運行流程，明確關鍵控制節點和風險評估要
求，提高內部控制的針對性和有效性”。眾所周知，
傳統意義上的會計監督主要以查錯防弊為主，而內
部控制是將風險評估作為控制手段，主要體現在事
前監督，針對性更強，能更加可靠地加強對會計基
礎工作的保護。因此，要做好鄉鎮財政的會計基礎
管理工作，建立健全內部控制機制體系是財政部門
的當務之急。要盡快做到完善內部各項財務制度，
明確財會人員的職責和權限，要建立完善的崗位責
任制、內部牽制制度和稽核制度等等，從而實現由
事后監督向全方位、全過程監督的轉變。二是要提
高財務管理工作水平。首先要加強組織領導。按
照《會計法》和《會計基礎工作規范》的要求，明確鄉
鎮領導是本單位財務會計工作的第一責任人，要對
單位財務會計工作和會計資料的真實性和完整性
負主要責任，要帶頭執行國家法律法規和財務規章
制度，要關心財會人員，鼓勵和支持財會人員依法
履行職責，要配備業務水平高，責任心強的人員從
事鄉鎮財會工作。其次是要規范財務財會行為。
鄉鎮財政干部和財會人員要嚴格按照財務會計制
度規定，以實際發生的經濟業務為依據，做好日常
的會計核算工作。要規范設置賬目，加強資金管
理，嚴格執行財務報銷手續，及時清理往來款項，認
真管理財務收支行為。
（四）要適度調整財政資金的分配管理職能
多年來，財政部門從自我完善的角度出發進行
了一系列革命性的財政業務創新和改革，致力于財
政業務的科學化精細化管理，不斷完善資金的分配
管理職能，其目的在于強化基層基礎工作，充分發
揮財政職能更好的保障改善民生和支持經濟社會
發展。但是，從近幾年財政政策的落實和資金使用
過程中所暴露的問題來看，有些問題發生的根源主
要還在于財政部門對資金的分配和管理上。要徹
底杜絕鄉鎮等部門擠占挪用、套取財政資金等不良
行為，財政部門還要從自身做起。一是調整或改變
部分專項資金的分配管理模式。對資金性質相似、
用途基本相同的財政專項資金，在財政部門內部進
行整合，歸口一個部門進行分配和管理，化零為整，
集中資金辦大事。這樣做既能防止資金使用單位
“多頭申報”產生的套取財政資金行為，也避免資金
到了縣鄉后被“整合捆綁”，從而滋生出很多違規違
紀等腐敗現象。二是加強制度執行力。財政部門
對每一筆專項資金的分配使用，都配套出臺完善的
資金管理使用辦法。但是資金使用部門只重視花
錢而不重視管理，不按照管理辦法或資金分配文件
的要求使用資金，從而造成資金的浪費或腐敗行
為。因此，各級財政部門加強資金管理，首先要在
制度執行上下功夫，保證財政專項資金在辦法規定
的范圍內正確使用。三是強化財政資金的績效評
價工作。財政部門對財政專項資金的績效評價工
作要求了很多年，也做了很多年，但成效甚微。多
數績效評價結果無法起到跟蹤問效或為后續資金
提供參考的作用。因此強化績效評價工作，就是要
強化工作職能，科學設置績效評價指標和體系，要
儲備專門的人才和評價數據庫，對每一筆財政資金
的使用要切實做到評價問效。四是強化財政部門
的綜合監督工作。要明確財政部門所有參與財政
預算管理的業務機構都是財政監督的主體，均應承
擔起監督資金正確使用的責任和義務。要構建財
政資金事前審核，事中跟蹤監控，事后檢查的日常
監督管理機制，同時還要以保證財政資金安全和提
高財政資金使用效益為出發點，建立財政資金“誰
分配，誰監督，誰問效”的財政管理崗責體系。切實
將預算執行，跟蹤問效和全過程監督的責任落實到
財政部門每一個資金管理機構和管理崗位，將財政
監督寓于財政管理全過程，貫穿于財政資金運行的
每一個環節，融匯于財政管理的方方面面。
（作者單位：伊犁州財政局）
