審計署濟(jì)南辦
一、財政投資項目審計績效評價的目標(biāo)
項目績效評價不僅反映財政投資支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，還反映活動實施主體對預(yù)定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度，財政投資項目績效評價應(yīng)達(dá)到如下幾個目標(biāo)：
?。ㄒ唬┐龠M(jìn)項目資金合理、有效的使用
項目績效評價在具體實施時是對資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定項目具體目標(biāo)、擬定評估指標(biāo)、選擇評估方法、安排適當(dāng)?shù)脑u估時間和評估步驟、得出評價結(jié)果等過程。第一，經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)關(guān)心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經(jīng)濟(jì)的利用。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。第二，效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統(tǒng)在既定的時間內(nèi)，財政投資究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果？”，效率可以簡單地理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題。第三，效果性。效果性通常是指投資項目實現(xiàn)目的的程度，即投資結(jié)果符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及產(chǎn)生的中長期影響。效果關(guān)心的是：目標(biāo)或結(jié)果。
對資金的使用是否達(dá)到預(yù)期的效益進(jìn)行評價，檢查和評價項目資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)項目單位資金的得到合理、有效的使用。
?。ǘ┐龠M(jìn)項目的后續(xù)運營達(dá)到預(yù)期效果
財政投資項目的拉動效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益在項目建設(shè)期及項目完成后都發(fā)揮著積極作用。尤其是項目在建工程完成后，審計機關(guān)對外公證審計的職責(zé)也相繼結(jié)束，但績效評價卻不能隨著工程的完工而結(jié)束，還要繼續(xù)調(diào)查已完工項目的運營狀況，分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因，將項目完工后的績效評價報告作為參考，促進(jìn)項目的后續(xù)運營達(dá)到預(yù)期效果。
（三）促進(jìn)項目達(dá)到公共服務(wù)目標(biāo)
財政投資是公共支出內(nèi)容之一，投資完成所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，服務(wù)的結(jié)果指標(biāo)的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進(jìn)行統(tǒng)計得到。服務(wù)效益評價指標(biāo)往往包括對社會效益和環(huán)境效益的評價。社會效益的評價指標(biāo)很難量化，通常包括社會公平指標(biāo)，如基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、社會保障率、貧困人口數(shù)等；社會公正指標(biāo)，如信息公開程度、教育機會等；可持續(xù)性指標(biāo)，如社會滿意度、人力資源建設(shè)、機構(gòu)能力建設(shè)、科技貢獻(xiàn)率、創(chuàng)新能力指數(shù)、信息化水平指數(shù)、社會成本等等。環(huán)境效益在此是指衡量和評價投資項目經(jīng)濟(jì)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。通過績效評價可以有效的反映投資項目的服務(wù)反饋，并在社會效益和環(huán)境效益方面進(jìn)行控制。
?。ㄋ模┘訌妼?quán)力的制約和監(jiān)督
十六大提出加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，政府在投資管理領(lǐng)域中的權(quán)力主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、項目資金支配權(quán)等。開展審計績效評價就是要通過對財政投資項目的立項過程及項目建設(shè)、經(jīng)營管理過程的績效評價，揭露政府部門因決策不科學(xué)或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監(jiān)督其決策行為，重點關(guān)注資金使用效益，其次側(cè)重于監(jiān)督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題以及揭露項目執(zhí)行過程中因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費的問題。
二、財政投資項目審計績效評價的范圍
財政投資項目審計績效評價范圍包括以來源劃分的財政性投資資金，具體包括：
（一）財政預(yù)算內(nèi)各項建設(shè)資金安排的項目
國家發(fā)改委等部門安排的基本建設(shè)撥款、國家經(jīng)貿(mào)委安排的技改資金以及按國務(wù)院要求由財政部安排的專項建設(shè)經(jīng)費等。
?。ǘ┱曰鸢才诺慕ㄔO(shè)項目
主要包括民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、機場管理建設(shè)費、鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費、三峽工程建設(shè)基金等經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并納入預(yù)算管理的政府性基金安排的建設(shè)項目。
（三）納入財政預(yù)算外專戶管理的預(yù)算外資金安排的建設(shè)項目
包括目前正在進(jìn)行收支改革的預(yù)算外資金和實行預(yù)算管理的預(yù)算外資金安排的建設(shè)項目。
（四）政府投融資安排的建設(shè)項目
主要指世行、亞行貸款和通過其他國際金融組織融資的項目，以及政府擔(dān)保的國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行等國家政策性銀行貸款安排的項目。
（五）其他財政資金安排的項目
中央預(yù)算內(nèi)專項資金、國債專項資金、其他財政專項資金安排的項目。
?。κ褂脟鴤几馁N息、國土資源調(diào)查費等財政性專項資金項目進(jìn)行專項檢查
針對財政投資項目的時間過程，審計績效評價工作要貫穿整個項目周期，具體內(nèi)容包括項目前期、項目建設(shè)期、項目竣工運營期。
第一，項目前期績效評價是在安排項目投資預(yù)算前，采用科學(xué)的方法對項目在社會、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析、評估，判斷項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風(fēng)險等。
第二，項目建設(shè)期績效評價是對建設(shè)期項目工程及財務(wù)管理等方面所進(jìn)行的評估，主要包括：建設(shè)管理制度執(zhí)行情況、工程進(jìn)度及質(zhì)量、各項合同執(zhí)行情況、投資概算預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)管理及會計核算、建設(shè)資金到位和使用管理情況、建設(shè)工期及施工管理水平、洽商變更簽證情況、管理制度、對環(huán)境的影響等。
第三，項目竣工運營期績效評價是對項目建成投產(chǎn)(或交付使用)的建設(shè)項目實際取得的經(jīng)濟(jì)社會效益及環(huán)境影響進(jìn)行綜合評估、評價。主要從是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度、成本效益分析評價、對社會經(jīng)濟(jì)實際影響、項目可持續(xù)性等方面對項目進(jìn)行評價。
三、財政投資項目審計績效評價指標(biāo)的構(gòu)建
?。ㄒ唬╉椖靠冃гu價的基本原則
從項目績效評價工作的組織管理上來看，應(yīng)遵循如下原則：
1、公正、客觀原則
保證績效評價的結(jié)果真實性；保證項目決策的科學(xué)性；保證概算、預(yù)算的準(zhǔn)確性及決算的真實性；保證項目資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，提高資金使用效率和項目投資效益。
2、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相結(jié)合原則
對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在講求社會效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一的同時，要更加注重社會效益和生態(tài)效益，特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的項目。
3、嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行績效評價的原則
從項目立項、可研、概算、建設(shè)過程、竣工決算、環(huán)境保護(hù)、后續(xù)運營等諸方面依照基本建設(shè)程序和建設(shè)管理制度、相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評價。
4、堅持國家政策導(dǎo)向原則
績效評價要充分考慮國家產(chǎn)業(yè)政策，具體實施中對政府鼓勵和限制的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品，要在評價指標(biāo)體系的設(shè)立上加以區(qū)分。從績效評價指標(biāo),必須堅持從實際出發(fā)，遵循財政經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，體現(xiàn)公共財政框架的基本特征。
5、科學(xué)規(guī)范原則
績效評價應(yīng)以財政投資項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性為出發(fā)點，按照規(guī)范的程序，采用定量與定性分析相結(jié)合的評價方法，科學(xué)、準(zhǔn)確地確定評價結(jié)果。
從具體項目審計績效評價的指標(biāo)評價方面上應(yīng)堅持以下幾個原則：
1、操作性與科學(xué)性相結(jié)合的原則
根據(jù)財政經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，設(shè)計并選擇相應(yīng)的評價指標(biāo)。
2、針對性與兼容性相結(jié)合的原則
指標(biāo)必須具有較強的針對性，但從財政投資項目評價的總體特征，又要注意指標(biāo)兼容性的問題，把握其共性與個性指標(biāo)的銜接問題。
3、定量分析與定性分析相結(jié)合的原則
以定量分析為主，定性分析為輔，可使評價結(jié)果更加客觀、合理、公平、準(zhǔn)確，也更能夠反映財政資金使用過程中的各種實際情況。
?。ǘ┴斦顿Y項目績效評價的基本分析方法
財政投資項目績效評價體系一般包括：制定明確、合理的項目投資績效目標(biāo)，建立科學(xué)、規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果實施考核與評價，并把績效評價與預(yù)算編制與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來。
為了令財政投資績效評價體系與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，多年來西方市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行了各種探索，再加上國內(nèi)經(jīng)濟(jì)理論界的研究，目前，形成了如下幾種比較主流的項目績效評價方法。
1、成本—效益分析法
即將一定時期內(nèi)項目的總成本與總效益進(jìn)行對比分析的一種方法，通過多個預(yù)選方案進(jìn)行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準(zhǔn)確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。
2、最低成本法
也稱最低費用選擇法，適用于那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目，該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項目。
3、綜合指數(shù)法
即在多種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)計算的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)，該方法目前被我國多個部門采用，評價的準(zhǔn)確度較高、較全面，但在指標(biāo)選擇、標(biāo)準(zhǔn)值確定及權(quán)數(shù)計算等方面較復(fù)雜，操作難度相對較大。
4、因素分析法
將影響投入和產(chǎn)出的各項因素羅列出來進(jìn)行分析，計算投入產(chǎn)出比進(jìn)行評價的一種方法。
5、生產(chǎn)函數(shù)法
通過生產(chǎn)函數(shù)的確定，明確產(chǎn)出與投入之間的函數(shù)關(guān)系，借以說明投入產(chǎn)出水平即經(jīng)濟(jì)效益水平的一種方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y為產(chǎn)出量，A、K、L等表示技術(shù)、資本、勞動等投入要素。生產(chǎn)函數(shù)法不僅可以準(zhǔn)確評價綜合經(jīng)濟(jì)效益，而且對評價資源配置經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益等都有重要作用，但函數(shù)關(guān)系的確定較為復(fù)雜。
6、模糊數(shù)學(xué)法
采用模糊數(shù)學(xué)建立模型，對經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評價的方法，將模糊的、難以進(jìn)行比較、判斷的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)之間的模糊關(guān)系進(jìn)行多層次綜合評價計算，從而明確個單位綜合經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣。
7、方案比較法
主要用于財政項目資金管理。首先評價各方案有無經(jīng)濟(jì)、社會效益，然后，對各方案的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益進(jìn)行事前估算，并根據(jù)估算結(jié)果進(jìn)行方案選擇。
8、歷史動態(tài)比較法
將某一類支出或項目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，了解其歷史上的變化及效益波動情況，既可以看出其發(fā)展趨勢，也可以了解各種因素在不同時期的影響及作用機理，進(jìn)而分析其效益差異的成因及改進(jìn)方向。
9、目標(biāo)評價法
將當(dāng)期經(jīng)濟(jì)效益或社會效益水平與其預(yù)先目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析的方法，此方法可用于對部門和單位的評價，也可用于周期性較長項目的評價，還可用于規(guī)模及結(jié)構(gòu)效益方面的評價。
10、公眾評判法
對于無法直接用指標(biāo)計量其效益的支出項目，可以選擇有關(guān)專家進(jìn)行評估并對社會公眾進(jìn)行問卷調(diào)查，以評判其效益，適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設(shè)施進(jìn)行評價，具有民主性、公開性的特點，但應(yīng)用范圍有限且有一定模糊性。
績效評價應(yīng)采取定量與定性分析相結(jié)合的方式進(jìn)行，審計在實施績效評價時，可采用一種評價方法，也可多種評價方法并用。
（三）財政投資項目審計績效評價指標(biāo)體系的內(nèi)容
審計績效評價指標(biāo)根據(jù)評價內(nèi)容和設(shè)置要求，可分為基本指標(biāo)和具體指標(biāo)。基本指標(biāo)是對評價內(nèi)容的概括性指標(biāo)，具體指標(biāo)是基本指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化與分設(shè)。
1、基本指標(biāo)
?。?）業(yè)務(wù)指標(biāo)
?、倌繕?biāo)設(shè)定情況。指評價對象對預(yù)定目標(biāo)的設(shè)定、規(guī)劃情況是否科學(xué)、合理，能否體現(xiàn)財政投資項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性等。
②目標(biāo)完成程度。指評價對象總體目標(biāo)或階段目標(biāo)的完成情況，具體可表述為：目標(biāo)完成程度=實際達(dá)到效果/目標(biāo)績效×100%。
實際達(dá)到效果指評價對象實際達(dá)到的效益，當(dāng)效益可以量化時，則采用相應(yīng)的數(shù)額；當(dāng)效益不可量化時，可以采用專家評議、調(diào)查問卷等方法，得出結(jié)論。目標(biāo)績效指評價對象為實現(xiàn)其職能所確定的預(yù)定目標(biāo)，目標(biāo)績效為100。
③組織管理水平。指評價對象按照國家政策法規(guī)和實際情況，逐步形成和運用的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、基礎(chǔ)管理制度、激勵與約束機制、信息支持系統(tǒng)以及由此形成的組織、協(xié)調(diào)和管理能力等。
?、芙?jīng)濟(jì)效益。指評價對象對國民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的直接或間接效益等。主要包括對國民經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)、對財政稅收的貢獻(xiàn)、對外貿(mào)出口的貢獻(xiàn)等。
⑤社會效益。指評價對象對社會發(fā)展的影響。不同性質(zhì)的財政投資項目具有不同的社會影響。如衛(wèi)生支出對提高全民醫(yī)療保健水平、滿足基本醫(yī)療需要的影響；教育支出對全民素質(zhì)的提高、社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)的影響等。
?、奚鷳B(tài)環(huán)境效益。指評價對象對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響，主要包括在治理環(huán)境、污染控制、恢復(fù)生態(tài)平衡和保持人類生存環(huán)境等方面的影響。
⑦可持續(xù)性影響。指評價對象對社會經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的持續(xù)影響力等。
?。?）財務(wù)指標(biāo)
?、儋Y金落實情況。主要反映計劃投入情況、資金到位情況（資金到位率、資金到位及時性）及財政投入乘數(shù)等。
?、趯嶋H支出情況。主要反映實際支出結(jié)構(gòu)的合理性、超支或結(jié)余情況、資金利用效率等。
③會計信息質(zhì)量。主要反映會計信息資料的真實性、完整性和及時性等。
④財務(wù)管理狀況。主要反映財務(wù)制度健全性、財務(wù)管理有效性及財務(wù)制度執(zhí)行狀況等。
?、葙Y產(chǎn)配置與使用。主要反映資產(chǎn)配置的合理性和資產(chǎn)使用情況等。
2、具體指標(biāo)
具體指標(biāo)是在評價對象確定后，根據(jù)評價對象不同特點，對基本指標(biāo)內(nèi)容細(xì)化、分設(shè)的評價指標(biāo)。又可分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
?。?）定量指標(biāo)
定量指標(biāo)是指直接可以通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容、反映評價結(jié)果的指標(biāo)。
?。?）定性指標(biāo)
定性指標(biāo)是指無法直接通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容，需對評價對象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標(biāo)。
對定性指標(biāo)的測定，可從以下方面取得判斷基礎(chǔ)或依據(jù)：一是專家經(jīng)驗判斷。專家憑借工作經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，綜合以往年份同類資金所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益所做出的經(jīng)驗判斷。二是問卷測試。對于一些涉及服務(wù)滿意度、應(yīng)達(dá)到的支出目標(biāo)等指標(biāo)，可通過公眾評判的方式測定。三是橫向比較。綜合比較同類財政投資項目績效所達(dá)到的結(jié)果做出判斷。
當(dāng)評價對象確定后，從具體指標(biāo)中選取若干指標(biāo)，構(gòu)成評價對象的一套完整指標(biāo)。具體指標(biāo)的設(shè)定、選用、權(quán)重（或分值），原則上由主管部門或單位與財政部門研究確定。
（四）財政投資項目審計績效評價指標(biāo)的設(shè)立
1、投資項目經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)
經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)更多的是定量指標(biāo)，可以根據(jù)“成本-效益”的理論設(shè)置經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)體系，實際操作可根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)直接計算。
2、投資項目社會效益評價指標(biāo)
社會效益評價更多的是要采用定性分析方法，可根據(jù)復(fù)合效益的理論設(shè)置出社會效益評價指標(biāo)，在實際操作中可采用專家評分和群眾問卷調(diào)查的方法確定各指標(biāo)的取值。
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