政府和社會資本合作（PPP）付費模式，按其出資人劃分原則，除使用者付費外，政府直接付費、缺口適當補助都應歸結為政府付費。目前，隨著PPP改革不斷向縱深推進，其在有效服務經濟發展的同時也暴露出一些問題。探索對政府付費PPP項目實施預算績效管理，對于規避保底回購、保底承諾、名股實債、購買服務等“假PPP”，不失為一項重要舉措；對于提高公共服務和基礎設施供給水平以及政府治理體系、治理能力的現代化，也都具有現實意義。
必要性分析
進入2015年之后，由于各種較為復雜的人為和客觀因素，一些地方出現了地方政府債務增加的現象。從防范財政支付風險和系統金融風險考慮，國家連續下發通知明令政府與社會資本的風險管控要求，為經濟穩增長增加了一道道“防火墻”。但是，從預算績效的視角看，當前，我國在管控PPP項目的風險方面，還存在明顯的制度供給缺陷。
當前，PPP模式已成為公共產品和公共服務提供的重要方式之一。截至2017年一季度末，PPP中心項目庫中，政府付費和政府、市場混合付費項目數達7454個，投資額9.7萬億元，分別占入庫項目的60.7%和66.9%。這說明財政資金在支持PPP項目運行中已占有相當的比重。因此，有必要對該領域的財政資金實施預算績效管理。
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）中明確要求，行業主管部門需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求列入支出預算。因此，開展對PPP項目預算資金使用的預算績效評價也呼之欲出。
財政部及相關管理部門都在大力推動PPP模式運用與發展，紛紛出臺關于PPP項目政策制度。對政府付費的資金管理，雖有《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015] 21號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）等規定，但在對PPP項目實施預算績效管理，特別是啟動PPP項目支出（即政府付費）績效評價，注重政府付費項目支出績效目標、績效指標設計，借鑒社會第三方開展基礎性評價等方面，仍是空白。
在PPP項目政府付費和政府、市場混合付費中，績效目標實現程度是財政資金支付的一種重要依據。財政部《預算績效評價共性指標體系框架》（財預[2013]53號）明確規定項目支出的預算績效評價包含投入、過程、產出和效果四個一級指標和若干二級指標。政府付費PPP項目作為項目支出的重要組成部分，一定要大膽借鑒運用現行預算績效管理的成功做法。在今年的中央金融工作會議上，習近平總書記明確要求嚴控地方政府債務增量。年初以來，財政部出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）3個文件，從不同方面對地方政府違規舉債進行了限制，其中50號文明確要求禁止通過PPP模式變相的舉債行為。建立PPP模式預算績效管理機制，可以將防范財政、金融風險作為PPP項目的績效目標，從項目識別、準備、建設、運營和移交等各方面植入“績效”二字。
績效管理框架體系的構建
從理論上分析，績效既是個目標，又是一個結果。當前，切實做好PPP項目績效目標的頂層制度設計，把握其指導思想、基本原則、操作規程、信息公開顯得尤為重要。探索對政府付費的PPP項目實施預算績效管理，就是一個由績效目標設計、績效運行監控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用共同組成的綜合管理系統。建立全流程PPP項目預算績效管理體系，可以真正達到“編制有目標、執行有監控、結果有評價、評價有反饋、反饋有運用”的效果。將政府付費PPP項目預算績效管理貫穿于整個項目的事前、事中、事后的各個流程。具體講：
第一，PPP項目支出預算編制要有明確的績效目標。通常來看，績效目標是預算執行所期望的結果，是對項目未來總體成效的期望。它包括預算執行的資金投入、運行規范、物質產出和成果實現。PPP項目績效目標既是政府付費項目預算績效管理體系運行的前提，又引領整個PPP項目預算績效管理體系的全過程。PPP項目績效目標要經過設定、審核和批復。實施部門應將政府付費納入預算，同時根據項目的投入、運行、產出和效果四個方面設置PPP項目預算績效目標，并將預算績效目標同預算申請一起報至同級財政部門。而財政部門是PPP項目預算績效目標審核的主體，對預算部門報送的PPP項目績效目標進行審核，并將審核意見進行反饋，指導預算部門修改完善PPP項目績效目標。在此基礎上，經各級人民代表大會批準后，財政部門和預算部門在批復預算時再一并批復PPP項目支出績效目標，使PPP項目識別、論證、確定等決策做到有法可依。
第二，實行PPP項目預算績效目標動態監控。PPP項目績效目標動態監控，是預算績效管理的重要環節，是財政部門和預算部門依據設定的績效目標對資金運行狀況、績效目標的預期實現程度開展的控制和管理活動。PPP項目績效目標運行監控，主要包括績效監控布置、績效監控實施和監控結果應用等重要內容。績效監控布置，就是財政部門在批復預算績效目標時，對績效運行監控實施所提出的要求，主要包括績效監控的內容、實施方式、監控要求、報告格式和時間安排等?？冃ПO控的實施步驟主要包括，收集并分析績效運行數據信息，形成績效監控報告。績效運行監控結果的應用，主要是指依據監控結果對項目運營進行的調整，保證項目執行實現績效目標的實現。對于政府付費PPP項目的績效目標動態監控，目的就是健全完善或矯正政府對公共服務和基礎設施供給方向的偏離度。
第三，全面開展對政府付費PPP項目的績效評價。實施政府付費PPP項目的績效評價，主要是指財政部門和預算執行部門根據事前設定的項目績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對PPP項目付費預算支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正評價的活動。績效評價應以投入產出分析為核心，運用定量分析與定性分析相結合、橫向對比與縱向對比互為補充的方法，綜合評價政府付費PPP項目的預算支出績效。當然，我國目前最為缺乏“可比較、可監測、可評價、可公開”的分行業項目績效評價指標體系，迫切需要按照PPP項目支出分類標準，建立分行業PPP項目預算績效評價指標體系。
第四，做好政府付費PPP項目的績效評價意見的反饋?？冃гu價結果是指績效評價組織實施部門在完成績效評價工作后所形成的、全面反映績效評價對象實際績效情況的內容、事項、結論等。反饋的意見，除了要對績效評價工作的開展情況和績效評價報告內容進行簡要說明，還要明確提出落實績效評價結果的具體要求。按此要求，對于政府付費PPP項目績效評價結果的反饋，能夠及時修正《PPP項目實施方案》《PPP項目物有所值評價報告》《PPP項目財政承受能力評估報告》當中的技術指標偏差和政策離合度。特別是通過一些超常規措施，糾正政府付費項目按照合同約定期限實施的保底回購、保底承諾、政府購買服務、名股實債等不合規做法。
第五，倡導PPP項目預算績效評價結果的運用。開展績效評價重點在于結果的應用。績效評價結果應用是指財政部門、預算部門和被評價單位通過多種方式充分利用績效評價結果，將其轉化為提高預算資金使用績效具體行為的活動。PPP項目績效評價結果的應用，是PPP項目預算績效管理落到實處的關鍵，也是預算績效管理全部工作的落腳點。對于推進PPP項目工作成效顯著的，國家除了給予“以獎代補、一次獎勵、5%引導基金”等政策扶持外，應把推進PPP項目而創造的財政收入、增加的城鄉居民收入、承載的就業人口、改善的空氣指數等，作為考核地方政府績效的重要指標。
幾點建議
隨著《政府與社會資本合作條例》的論證和頒布實施，對PPP項目實施預算績效管理也應納入法制化軌道。各級政府和部門通過強化法制意識、績效意識、風險意識、市場意識、責任意識，不斷健全法規制度，完善項目支出績效目標體系，科學設置風險分擔機制，引導社會第三方積極參與，實施PPP項目全生命周期管理，這對新形勢下提高政府與社會資本的公共服務供給和基礎設施建設能力具有重要的促進作用。
第一，制定《政府與社會資本合作條例》。為緩解地方政府財政收支矛盾，進一步增強人民群眾對改革開放成果的獲得感，努力實現城鄉一體化的基本公共服務和基礎設施建設的多元化供給機制，國家正在制定《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》，這將是首個PPP領域的專門條例，有助于解決政出多門的問題。新預算法及即將通過的這個條例，將有效破解無法可依和政策沖突的困境。
第二，對所有PPP項目實施項目績效目標管理。凡是納入PPP項目庫管理的項目，都要按照項目“預算編制有目標、預算執行有監控、執行結果有評價、評價結果有反饋、反饋結果有運用”的項目支出預算編制流程，強化PPP項目支出預算管理的經濟效益、社會效益、環境效益、可持續發展和群眾滿意程度等量化的質量指標和數量指標管理，建立動態考核機制和退出機制。目前，財政部及其他政府管理部門應加快研究制定PPP項目績效目標管理辦法、PPP項目績效目標與指標體系設計指南、PPP績效目標評價操作規程等制度辦法。在現行的物有所值報告、財政承受能力評估報告中，研究補充PPP項目績效目標相關內容，強化定量、定性分析的質量約束。
第三，防范PPP項目財政支付風險和系統性金融風險。著眼于提高政府付費項目的資金績效，將PPP項目預算績效管理作為增強政府供給能力提升的歸宿，切實防范一些地方政府的財政、金融風險，這是當前經濟工作的重要任務之一，也是穩中求進總基調的必然要求。在地方政府PPP投資沖動日趨高漲的當下，對一些基礎設施等重點領域若不加強PPP項目績效管理，有可能成為地方政府違規舉債的“灰色地帶”。政府按要求必須對PPP領域的政府付費部分全部納入預算管理，切實提升這部分預算資金的整體績效。
第四，大力引導私人資本和社會資本深度參與PPP。PPP運營模式是公共產品和公共服務提供的創新模式，其本質是更好地發揮市場配置資源的決定性作用，調動社會資本和民營資本的比較優勢和管理經驗，以期達到提升公共產品供給能力和改進管理效率的目的。注重強化吸引民營資本和社會資本加大投入，有助于提升PPP項目績效管理水平，使政府付費PPP項目的財政資金發揮“增信、提質、增效”作用。同時，增強和重視使用者的參與程度，使用者作為PPP項目中的利益相關者，往往在項目實際操作過程中被忽略，他們雖然不直接參與項目的融資和建設，然而他們直接付費和具體使用，其滿意度對整個項目的全生命周期至關重要，也是PPP項目成功與否的一個重要評價標準之一。
第五，增強社會第三方咨詢評價機構的責任意識。PPP項目按行業可具體分為能源、交通運輸、水利建設等20多個行業。預算績效管理均需要根據行業的不同特點進行深入研究。管理部門要在制定科學合理的PPP項目預算績效目標管理制度的基礎上，制定出臺分行業PPP項目預算績效目標體系和預算績效評價指標體系，為社會第三方咨詢評價機構開展PPP項目預算績效咨詢、評價夯實基礎。同時，要引導社會第三方咨詢機構積極參與PPP項目預算績效評價，利用其專業化能力和咨詢管理經驗推進PPP項目預算績效管理制度體系的不斷健全和完善。另外，還要增強社會第三方咨詢評價機構的責任意識，堅持PPP項目預算績效評價報告的全面公開，主動接受社會各界監督，使政府付費PPP項目和財政資金使用在陽光下進行。
