慈溪市審計局
“現代國家審計是經濟社會運行的一個免疫系統”，審計監督最終目的是通過發揮預防、提示和抵御功能來減少隱患，降低問題發生的概率，促進被審計單位抓整改建制度促規范，提高領導履職能力和單位的經濟運行管理水平。無論是國家審計還是內部審計，都要更多地進行預防性糾錯堵漏，所以從某種角度來說審計更是一種預防一種保護。
那么如何更好地發揮審計的預防功能，它的實現路徑又有哪些呢？基層審計機關慈溪市審計局通過多年的實踐探索，形成了一套較有成效的實際做法。
一、清單示例——明確告知哪些是問題
（一）出臺《慈溪市經濟責任審計問題清單制度實施辦法》。針對審計過程中同類問題反復發現、整改不力以及新任領導干部履責經驗不足、政策不熟等問題，慈溪市從2014年開始探索實施領導干部經濟責任審計“問題清單”制度，其主要做法是：
1. 嚴查細擺，履職問題條目化。梳理分析近幾年審計發現的典型性、重點性、多發性問題，從財政預決算管理、工程管理等9個方面，細分85個具體問題，匯總生成一份詳盡的“問題清單”，用于被審單位自查自糾和擬提任領導干部任前告知。
2. 即知即改，查糾過程項目化。堅持項目化抓落實，通過事前發放、事中自查、事后備案，推動問題有效整改。同時注重關口前移，將“問題清單”發放給擬提任領導干部，督促種好“責任田”。
3. 跟蹤問效，結果運用實效化。不定期開展“問題清單”整改情況抽查，對自查自糾不力、隱瞞、重復犯錯出現同樣問題的，按照相關規定從嚴追責。同時，結合市委書記黨建約談和經濟責任審計反饋工作，對“問題清單”自查和整改情況進行提醒督促，對“一把手”觸動很大。
（二）打造問題清單升級版——責任清單。編印《慈溪市領導干部經濟責任審計責任界定與示例參考》讀本，正式納入慈溪市干部培訓教材體系。宣傳讀本圍繞領導干部經濟責任審計中的責任認定，明確責任界定原則和免責事項，按照單位性質分為鎮（街道）、市級部門、企業三大類分別列示定責問題清單，同時收錄了近幾年慈溪審計中發現問題為主的案例分析18則，突出圖文表達，直觀淺顯地反映領導干部經濟責任審計定責問題清單相關內容，便于被審計單位和領導干部閱讀、參考和使用。
（三）取得實效。
1. 規矩意識明顯增強。清單制度對不同單位、不同崗位可能出現的經濟職責履行不規范問題進行了明確界定，進一步強化了領導干部的規矩意識和民主集中制意識，促進了決策執行的制度化、規范化，兩個清單預警作用明顯。
2. 整改效果顯著提升。條目式清單簡明扼要、一目了然，有利于對照檢查整改，減少了“查了再改、改后重犯”現象。
3. 制度籬笆逐步扎牢。清單制度實行后，各地各部門對內部監督尤其是財務管理的把關更加嚴格規范，出臺了更加完善的財務管理制度和重大經濟事項決策制度，有效防止了因政策業務不熟悉導致的經濟責任風險，起到了“整改一條、規范一片”的效果。
二、預警函告——從點到面的自我糾錯
2014年開始，慈溪市審計局在探索審計價值提升途徑和方法過程中，著力強化“點線面”建議、預警、參謀三項載體，創新推行“審計預警函”、“審計意見建議函”和“審計整改函”三函機制，有效促進審計對象完善治理，提升審計價值。2015年制定了《慈溪市審計局審計業務公函規定》，重點對三張函使用進行了規范和推廣。
一是審計預警函，發揮審計預防功能。主要針對審計過程中發現的具有傾向性、普遍性和苗頭性問題，敦請各有關單位引起重視，切實加強預防監管，消除隱患，防患于未然。
二是審計意見建議函，發揮審計揭示功能。審計發現工程管理、內部控制等方面存在問題較多的單位，向特定對象提出有針對性的意見建議，督促相關單位完善內部控制，加強管理，防范風險。
三是審計整改函，發揮審計抵御功能。主要對審計報告和專項審計調查中涉及多個部門、比較難整改、需要部門聯合整改的事項向相關單位發出的整改意見，督促相關部門形成整改合力，扎實推進審計整改并取得實效。
上面三張函通俗化，歸納為疫情發布、開出處方、鞏固療效，效果最明顯的當屬審計預警函，因為它是以點對面的，有輻射效應，范圍廣。其他兩張函主要是點對點的，針對特定對象。
審計預警函的適用范圍：必須是審計或審計調查中發現的具有傾向性、普遍性和苗頭性問題，問題非一家被審單位所特有，其他地方、單位也可能會出現；預警的面比較廣，涉及多地多部門。
審計預警函的發布渠道：通過政府網站——慈溪黨政信息網等載體向鎮（街道）和市級部門等單位發布。
審計預警函的內容采集：一般須跳出單一項目實施，在提煉問題的同時需要收集有關部門的綜合情況，進行政策研究，分析問題的影響面，由審計組提出或審計業務會議上商定。
審計預警對內審機構的帶動效應：一是試點預警向內審同步項目的轉化。如2014年-2015年實施的全市成人學校運行情況審計調查，從試點預警到與鎮街道審計所布置開展同步審計項目，實現雙贏，效果顯著。查明一些學校及有關人員存在嚴重違反財經紀律問題，出具了6份移送處理書，有關涉及個人違法案件已立案查處；向18個鎮、街道發出審計意見建議函要求加強對成校的預算管理，推動出臺制度23項；審計調查報告、審計專報獲得領導批示；二是預警內容主動列入內審項目。如前兩年農貿市場審計問題多發，某鎮及時將該單位納入年度內審計劃，發現有同類問題進行內部處理，也避免國家了上級監督部門可能追責的后果。
三、推動制度設計——高層次系統堵防
推動制度的設計、完善和政策廢改立，從審計的角度發現問題，查找規律，為體制機制的改善作參謀，更能體現審計在國家治理中的基石作用。
（一）低階層面，促進被審單位制度健全。對審計發現的問題深入分析產生的原因和后果，立足于幫助被審單位建立健全各項規章制度，加強內部管理，從根本上加以解決，使之不再有重復發生的可能。對涉及典型性、普遍性、傾向性問題，及時向單位領導提出審計依據和可行性建議，為領導決策提供服務。到一個單位審計，不管問題多少，性質嚴重程度，都要有所值有建議，有幫助有促進，不強求大案要案或移送追責。內部審計在這方面可以發揮更多作用。
（二）中階層面，推動本地區黨委、政府、市級部門政策完善。站在黨委、政府宏觀管理的高度，從體制、機制、制度、政策等方面去查找問題和分析原因，充分發揮審計預防功能。有些項目審計看到的問題，其實只是現象，對被審單位不一定是問題，但是不合理不規范易引起廉政風險；有的問題不是一個單位能解決的，是系統性問題，需要采取自上而下的制度政策解決。
如：在2014年度財政同級審中審計發現行政事業單位閑置房產管理中存在閑置浪費、管理系統信息失實等問題，及時向市委市政府上報了審計專報，促進市財政采取了“推進房權證辦理”、提出“閑置資產處置方案”、“強化行政事業單位資產管理系統管控”、建立資產“公務倉”等多項措施。在八項規定實施時建議推動實施公務卡改革制度、公款競爭性存放等管理制度，促進全面建設“陽光財政”。
（三）高階層面，放眼宏觀追求高層次的政策修補。如慈溪政策審計在理念上不僅注重本級政府政策的廢改立，而且爭取促進上級政府政策的廢改立，努力發揮審計更大的價值作用。根據農機系統政策審計上報的《審計反映：農機購置補貼政策存在三大問題尚需精準施策》專報，被省辦錄用并報中辦。撰寫的審計專報《福利企業政策偏離助殘目標》，經省政府信息刊物采用后，又被國務院辦公廳專報單條錄用，并獲得了國務院領導的批示。
四、培訓輔導——做政策法紀有力傳導者
加強教育培訓，提高干部履職、管理、法紀意識，有效防范各類問題的發生，各個層面需求很大。在慈溪，審計部門就擔當了這樣一個政策法紀的有力傳導者。
（一）組建青年講師團。慈溪市審計局通過招募專門成立了“青年講師團”。8名審計干部經過梳理各自專業特長、精心準備課程，報名并通過審核成為青年講師團成員。講師團成員推出審計項目質量控制等12項宣講課題，參與“審鎮共建”、“知行學社”等活動，根據有關單位邀請，不定期赴鎮（街道）、市級有關部門、企業等單位開展專題講課、咨詢輔導等工作。
（二）開展全市多層次的培訓服務。體現為：一是受訓人員面廣。涉及鎮（街道）、市級部門“一把手”、新提任領導干部、財務內審人員、村干部等。二是內容豐富。包括領導干部履行經濟責任、政府投資建設項目工程管理、財經知識、內部控制等多個專題培訓講座。三是頻次比較高。在相關培訓中，分發審計宣傳資料，如《審計法規制度匯編》等，為領導干部正確履行相關經濟責任提供指南和參考。
（三）點對點開展審前咨詢服務與審后培訓教育。根據被審單位需要開展審前咨詢服務，把問題擺出來，共同來審核把關。對問題多的、規模相對大的單位，進行專題培訓輔導，通過舉一反三，促進同類問題自查自糾。如通過“審計與部門共建”活動、審計整改專題督促、內部審計指導、上門授課等配套服務，幫助教育系統完善制度、強化內控、規范財政財務管理、促進黨風廉政建設。
五、導入經責審理念——更好體現全過程預防服務
經濟責任審計經過多年的發展，理念相對更為先進，內容更為豐富，結果運用更充分，能更好體現審計的預防功能，所以在內審工作中要導入經責審概念。
（一）經責審的程序、制度設計體現了預防作用。如對新任領導干部進行任前告知，書面方式事先告知其任期內應當履行的工作目標責任、經濟決策責任、經濟管理和監督責任、廉潔從政責任等。年度報告要求被審對象時常報告履職情況、經濟管理行為規范程度；結果運用，也可能影響個人升遷，相對更有震攝力和警示作用。
（二）經責審內容體現了全方位預防要求。經濟責任審計的內容要求我們擺脫原來習慣性的純粹的查賬，審計著力點也從資金主線轉向權力運行主線轉變。內容上有新的拓展，如重大事項議事規則、政策執行、三重一大決策、機構編制管理審計等。所以對內審來講，按照省內管干部經濟責任審計規定要求，選準對象認真真做一兩個有影響力的項目，可以起到查一個單位、教育整改一片的效果。
（三）強調更加注重業務經濟活動的審計。現代管理審計要求關注組織治理、內部控制和風險管理問題，從業務活動和管理職能兩個方面開展內部審計。國家審計在探索以權力清單、三定方案、單位工作職責為切入點深化審計工作。審計是獨立的，但不是孤立的，預防工作從來不是單兵作戰，要加強協同、互動，所以要樹立“大監督”意識，善于借道借力，國家審計和內部審計要加強與其他監督主體、職能管理部門的協作，才能共同守護好經濟社會健康運行的防線。
