周 宇
一、引言
在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，如何妥善處理國家和國有企業(yè)(我國的國有企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)，為方便表述，如無特別說明，本文均統(tǒng)稱為國有企業(yè))之間的分配關系一直是一個非常重要且較為復雜的命題。改革開放以來，國資、國企改革與財政改革之間，始終是在相互聯(lián)系、相互影響、相互促進又相互制約的狀態(tài)下同時展開。國有資本經(jīng)營預算作為國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益作出安排的收支預算，它的建立為國資、國企改革與財政改革之間尋求相互協(xié)調的動態(tài)平衡點搭建起了很好的橋梁和平臺。
盡管早在1993年黨的十四屆三中全會上就已提出要建立這個預算（當時的提法是國有資產(chǎn)經(jīng)營預算），但其真正建立并付諸實踐應以2007年《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》出臺為標志，至今不過短短１０年時間。雖然目前已在全國范圍內迅速推廣開來，但若從實行全口徑預算管理的角度審示，作為我國政府預算體系重要組成部分的國有資本經(jīng)營預算，還有不少問題值得研究和完善，特別是當前對于涉及國有資本經(jīng)營預算的一些基本問題還存在不少認識誤區(qū)。
近年來，學界就國有資本經(jīng)營預算相關問題已經(jīng)展開了一定研究，但多集中于探討其理論基礎、概念意義、功能作用等方面。本文將結合我國國有資本經(jīng)營預算管理實際，從全口徑預算管理的視角，對國有資本經(jīng)營預算管理中一系列重點、難點問題加以辨析，厘清一些基本認識，以期更好地促進我國國有資本經(jīng)營預算規(guī)范健康發(fā)展。
二、全口徑預算管理：需要構建包括國有資本經(jīng)營預算在內的中國式復式預算體系
新《預算法》和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》均明確提出，要建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，其中很重要的一項內容就是要實行全口徑預算管理，即將政府的全部收入和支出納入預算，并建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。這既是完善國家治理、建立現(xiàn)代財政制度題中應有之義，又是改進各級政府預算管理的現(xiàn)實需要。
經(jīng)過多年努力，我國政府預算體系不斷完善，目前該體系由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四部分構成。根據(jù)財政學原理，這是一種復式預算體系，即將政府全部收支按照經(jīng)濟性質分別編入多本預算。但我國的復式預算與西方的復式預算還有所區(qū)別。西方的復式預算一般包括經(jīng)常預算和資本預算，由于國有經(jīng)濟規(guī)模較小，沒有單獨的國有資本經(jīng)營預算。可以說，國有資本經(jīng)營預算是我國獨有的一種政府預算類型，之所以要單獨設置它，是由于我國的基本經(jīng)濟制度決定了公有制占主體地位，特別是在經(jīng)濟轉型期，國有經(jīng)濟、國有資本、國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中仍具有舉足輕重的作用。因此，中國式的復式預算體系中應當有專門的預算來反映國家（即國有資本的所有者）和國有企業(yè)（即國有資本的經(jīng)營者）之間關于資本收益的分配關系，這實質上是一種產(chǎn)權規(guī)范。
不難看出，我國復式預算體系既包含公共性質的政府收支，又包含國有資本性質的政府收支，這實際上體現(xiàn)了政府在國家治理中的兩種身份，一種是作為公共管理者和公共產(chǎn)品服務提供者的身份，一種是作為國有資本所有者和出資人的身份，這是與西方國家復式預算最本質的區(qū)別。具體到四本預算來講，一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算反映的是政府以公共管理者和公共產(chǎn)品服務提供者身份對相關收支進行安排的情況，而國有資本經(jīng)營預算則反映的是政府以國有資本所有者和出資人身份對相關收支進行安排的情況。
作為一套成熟的復式預算體系，四本預算之間的關系應當是自成體系、自求平衡，既保持各自的完整性和相對獨立性，又相互有機銜接、相互統(tǒng)籌協(xié)調。也即是說，在政府預算體系內部既有分化又有融合。要實現(xiàn)上述目標，需要實行全口徑預算管理，其中的關鍵問題是預算收支范圍的劃分。當前最緊迫的任務是應嚴格區(qū)分政府各類收入的屬性，并按照屬性合理界定和劃分四本預算的收支范圍，確保每本預算定位準確。無論是收入還是支出，該退出的要退出，該補位的要補位，在此基礎上才談得上四本預算如何相互銜接的問題。此外，無論是哪本預算，其預算和決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，都應在新《預算法》的框架下規(guī)范操作并強化預算約束，齊頭并進，不能有誰游離在外，不能有誰搞特殊化。當然，在中國式復式預算體系中，一般公共預算無疑是居于核心地位的，但其他三本預算也不能成為其附庸。在實際管理中，應克服長期以來形成的重一般公共預算、輕其他三本預算的現(xiàn)象。
具體到國有資本經(jīng)營預算，總的完善思路應是，保持其自身的完整和獨立，并形成全覆蓋、分級次的規(guī)范化管理格局，同時應加強與其他三本預算之間全面、直接且適度的統(tǒng)籌銜接。
三、關于國有資本經(jīng)營預算若干基本問題的分析
基于上述關于全口徑預算管理的認識，接下來將對涉及我國國有資本經(jīng)營預算的若干基本問題，以設問的方式展開討論，逐一加以辨析。
問題一：國有資本經(jīng)營收入應該納入哪本預算管理？
這似乎是一個不需要討論、不該有爭議的問題，國有資本經(jīng)營收入當然應該納入國有資本經(jīng)營預算管理。但在當前我國政府預算管理中，情況并非如此。并不是所有的國有資本經(jīng)營收入都納入了國有資本經(jīng)營預算管理，換言之，目前國有資本經(jīng)營預決算所反映的收入并不完全等同于政府收取的所有國有資本經(jīng)營收入。
從屬性上講，國有資本經(jīng)營收入屬于政府非稅收入，其收入來源是國有企業(yè)上繳的國有資本收益，主要包括以下五種類型：一是國有獨資企業(yè)上繳的利潤收入，二是國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）上繳的股利、股息收入，三是國有企業(yè)產(chǎn)權轉讓收入，四是國有企業(yè)清算收入，五是其他國有資本經(jīng)營收入。
通過梳理國有資本經(jīng)營收入在現(xiàn)行政府預算體系中的分布狀況，可以發(fā)現(xiàn)，目前這項收入分別歸屬在三本預算中，其中：納入一般公共預算管理的國有資本經(jīng)營收入(為此，在財政部頒布的《政府收支分類科目》中，一般公共預算收入下專門設置有10306款國有資本經(jīng)營收入)主要是金融類國有企業(yè)上繳的收益（包含上述五種類型）、以退庫形式安排的國有企業(yè)計劃虧損補貼以及一些還未單獨編制國有資本經(jīng)營預算地區(qū)所收取的收益；納入國有資本經(jīng)營預算管理的國有資本經(jīng)營收入主要是非金融類國有企業(yè)（涉及石油石化、電力、電信、煤炭等30類國企）上繳的收益（也包含上述五種類型）；納入政府性基金預算管理的主要是一些較為特殊的國企上繳的收益，如煙草企業(yè)上繳的專項收入、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等。
這種劃分方式暫時將一部分國有資本經(jīng)營收入保留在一般公共預算和政府性基金預算中，其出發(fā)點大致有三：一是若將這些收入完全剝離到國有資本經(jīng)營預算，將會對公共財政收支規(guī)模帶來較大波動和影響；二是當前國有資本經(jīng)營預算還處于從試編向全面實施的過渡階段，范圍上還未實現(xiàn)全覆蓋；三是留在一般公共預算或政府性基金預算，在支出安排上可能較為方便，也更具隱蔽性。基于上述考慮，目前采取了這種不徹底的劃分方式。但必須指出，這種劃分方式的弊病也十分明顯，它將同一性質的收入肢解在多本預算中，若要掌握政府收取的國有資本經(jīng)營收入全貌，必須將分布在三本預算中的上述相關收入加總起來才行。這既沒能充分體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算的完整性和獨立性，又混淆了政府在國家治理中的兩種身份，顯然不符合全口徑預算管理的要求。
以2015年情況為例，當年納入一般公共預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算管理的國有資本經(jīng)營收入分別為6080.21億元、2550.98億元和355億元，可以發(fā)現(xiàn)，納入一般公共預算的收入規(guī)模反而比納入國有資本經(jīng)營預算的大得多。如果國有資本經(jīng)營收入大量滯留在一般公共預算，又何談收益向公共財政上繳呢？再有，收入劃分的不清晰必然帶來支出安排上的交叉重疊。目前在一般公共預算支出中就包含有不少涉及國企改革和發(fā)展方面的支出，這部分支出本應由國有資本經(jīng)營預算來安排，從一般公共預算中退出。
國有資本經(jīng)營收入劃分上的不到位，從一個側面也暴露現(xiàn)行政府預算體系確實存在預算收支范圍劃分不合理、四本預算定位不清、分工不明等現(xiàn)實問題。對于適宜單獨編制國有資本經(jīng)營預算的地區(qū)（對于這個前提將在“問題二”中詳細討論），其收取的全口徑的國有資本經(jīng)營收入均應歸入國有資本經(jīng)營預算管理，不能因為顧及一些眼前利益和因素就不將其納入。
問題二：各級政府是否都需要單獨編制國有資本經(jīng)營預算？
這個問題看似也不需要討論，因為按照我國現(xiàn)行財政體制，一級政府、一級財政、一級預算，既然四本預算共同構成各級政府預算體系，國有資本經(jīng)營預算當然需要單獨編制，而且各級政府都要單獨編制，否則一級預算的完整性如何得以體現(xiàn)。從理論上講，這是沒錯的，但實際上這種認識存在一定誤區(qū)。
畢竟從屬性上講，國有資本經(jīng)營預算與其他三本預算是有區(qū)別的，它的前提是國家以所有者身份收取國有企業(yè)上繳的國有資本收益。也即是說，能夠收取到一定規(guī)模的收益才是這本預算得以單獨編制的前提。但現(xiàn)實情況是，在一些基層地區(qū)（特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠山區(qū)、貧困地區(qū)），其國有企業(yè)的數(shù)量還比較稀少，并且多為公益性企業(yè)，其中經(jīng)營困難的（乃至虧損）不在少數(shù)。鑒于這樣的經(jīng)營狀況，每年實現(xiàn)的稅后利潤是極為有限的，這直接導致可上繳的收益也微乎其微（有的縣一年可收取到的僅幾萬或幾十萬元）。換言之，能夠真正形成政府國有資本經(jīng)營預算收入的非常少，實質上并不具備單獨編制的條件。即使硬性要求單獨編制，也基本上是形同虛設。
對于中央、省、市三級來講，確有必要單獨編制國有資本經(jīng)營預算，但對于縣這個層級，就沒有必要也不宜立即一步到位。需要特別說明的是，國有資本經(jīng)營預算編制級次的穩(wěn)步向下推進與預算編制范圍的全覆蓋，這二者之間是不矛盾、不沖突的。對于具備單獨編制條件的地區(qū)，其國有資本經(jīng)營收入必須全部納入國有資本經(jīng)營預算，且應涵蓋本級所有國企，既要包括金融類國企，又要包括非金融類國企，既要包括商業(yè)類國企，又要包括公益類國企，既要包括由國資委代行出資人職責的國企，又要包括由其他行業(yè)主管部門代行出資人職責的國企。而對于暫不具備單獨編制條件的地區(qū)，則必須把握好以下原則：第一，政府必須先報經(jīng)同級人大或其常務委員會批準同意后才不編制；第二，一旦條件成熟，就要按照全口徑預算管理的規(guī)范要求單獨編制；第三，目前收取的國有資本經(jīng)營收入可暫時納入一般公共預算。但與“問題一”結合起來看，為避免兩本預算之間概念出現(xiàn)混淆和不易解釋，應取消目前一般公共預算收入中“非稅收入”類級下單獨設置的“國有資本經(jīng)營收入”款級，將上述暫未單獨編制地區(qū)所收取的收益統(tǒng)一并入“其他收入”款級中反映。
問題三：國有企業(yè)上繳的收益是否越多越好？
提出這個問題，是想探討政府（作為國有資本收益的收取者）和國有企業(yè)（作為國有資本收益的上繳者）之間如何實現(xiàn)一種比較合理的收益收繳關系，或者說，政府將國有企業(yè)上繳的收益集中到何種程度才合適？
回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，從1994年實行分稅制改革到2007年國有資本經(jīng)營預算真正付諸實踐，這期間，國家為壯大國有企業(yè)實力、妥善解決企業(yè)歷史包袱，無論是中央政府還是地方政府，對于國有企業(yè)實現(xiàn)的稅后利潤是沒有參與分配的。隨著國有資本經(jīng)營預算從無到有，就是為了重新調整這種分配關系，就是為了完整體現(xiàn)這種產(chǎn)權規(guī)范，即體現(xiàn)國有資本、國有企業(yè)的“國有”性質，體現(xiàn)國家作為所有者的權益，體現(xiàn)國有企業(yè)應盡的責任和義務。
就政府來講，當然希望企業(yè)上繳的收益越多越好，以便于將國有資本經(jīng)營預算規(guī)模迅速做大，同時也便于安排和調控。當前也確實有這么一種論調，但凡提及完善國有資本經(jīng)營預算，總是強調國有企業(yè)向政府上繳收益的比例應該越高越好。筆者認為，企業(yè)稅后利潤上繳比例的確定，應本著科學、合理、適度的原則，既要充分保障國家作為所有者的權益，又不能過多地干預到企業(yè)的正常經(jīng)營和穩(wěn)步發(fā)展。如果把握不好這個“度”，將會適得其反。據(jù)了解，目前在一些地方就已經(jīng)出現(xiàn)了因利潤收取過高導致企業(yè)經(jīng)營困難、舉步維艱的狀況。這些地區(qū)在推行國有資本經(jīng)營預算過程中，政府出臺的收益收繳制度搞一刀切，不僅不區(qū)分企業(yè)類型，而且將稅后利潤上繳比例定得不切實際，沒有經(jīng)過充分研究和論證，一味設置高比例，實質上采取的是一種行政化的確定手段，不僅沒有激發(fā)企業(yè)活力，反而容易把企業(yè)搞死。有學者（楊志勇，2011）指出，過于嚴格的稅后利潤提取比例無異于提高企業(yè)所得稅，可能對企業(yè)的自主經(jīng)營帶來不利的影響。
必須注意的事實是：第一，不同行業(yè)、不同領域、不同地區(qū)的國有企業(yè)在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的功能和作用是有差異的；第二，不同國有企業(yè)的競爭環(huán)境和程度是有差異的；第三，不同國有企業(yè)的利潤水平也是存在較大差異的。因此，對于不同國有企業(yè)稅后利潤上繳比例的確定絕不能采取統(tǒng)一劃定的方式，簡單化處理。
要合理確定稅后利潤上繳比例，前提是應對國有企業(yè)進行科學、系統(tǒng)地分類。對此，近年來不少地方做出了有益嘗試，將國有企業(yè)劃分為諸如資源性、競爭性、營利性、壟斷性、公益性、功能性、政策性等等，不一而足。按照2015年出臺的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，將國有企業(yè)分為兩個大類，即商業(yè)類和公益類。筆者認為，各級政府在此基礎上還可以根據(jù)國有經(jīng)濟布局結構調整、企業(yè)發(fā)展規(guī)律以及本地區(qū)國有企業(yè)實際狀況（如功能、定位、發(fā)展戰(zhàn)略等），再有針對性地予以細化，以便按照不同類型建立差異化的收益收繳機制，該逐步提高的就提高，該緩減免的就緩減免。另外，關于企業(yè)類型的劃分及相應的利潤上繳比例也并非一成不變的，應保持動態(tài)調整和優(yōu)化。只有形成一套可為多方接受的收益收繳規(guī)則，才既有利于不斷完善國有資本經(jīng)營預算，又有利于促進企業(yè)良性發(fā)展和增強企業(yè)活力。
問題四：國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的比例是否越高越好？
提出這個問題，是想探討國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算如何銜接以及銜接到何種程度的問題。目前法律、法規(guī)以及中央一系列重要文件對于這兩本預算的銜接都作出了明確規(guī)定，比如：新《預算法》要求“國有資本經(jīng)營預算應當安排資金調入一般公共預算”；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”；《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》也提出“加大國有資本經(jīng)營預算資金調入一般公共預算的力度，2016年調入比例達到19%，并逐年提高調入比例”。
之所以如此強調要加大國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的力度并制定出頗為具體的目標，原因是國有企業(yè)的“全民所有”、“國有”性質以及在國民經(jīng)濟中的特殊地位，必然要求其切實履行相應的社會責任，體現(xiàn)國有資本收益全民共享。近年來，社會上對此極為關注，呼聲很高，普遍認為國有資本收益（人們通俗稱之為“國企分紅”）不屬于某個國企，不該“取之于企，用之于企”僅僅在國企內部循環(huán)，而應更多地服務于國家戰(zhàn)略目標、更多地惠及民生，“小范圍的體內循環(huán)需要為更大范圍的良性循環(huán)所取代”（賈康，2011）。從實行全口徑預算管理的角度看，這也是大勢所趨，國有資本經(jīng)營預算確實需要與一般公共預算保持銜接，可以作為一般公共預算的一類資金來源，用于公共產(chǎn)品和服務的提供，為保障和改善民生做出貢獻。
加大對國有資本經(jīng)營預算的統(tǒng)籌力度，逐年提高調入一般公共預算的比例，這無可厚非，但需要一個能被廣泛接受同時又符合效率要求的解決方案，調入的比例和規(guī)模應當適度。目前提出的階段性指標，無論是2016年調入19%還是2020年調入30%，盡管標準并不算高，但仍屬于從上至下的一刀切行為，沒有充分尊重不同地區(qū)、不同級次的實際情況。還須注意的是，單純強調提高調入比例并不意味著從國有資本經(jīng)營預算計提的調入資金就一定會逐年增加，因為這還與每年度的經(jīng)濟形勢、企業(yè)的經(jīng)營狀況、企業(yè)稅后利潤的規(guī)模（也就是上繳基數(shù)）緊密相關，比例提得再高，如果基數(shù)在下降，也并不必然帶來調入資金的增加。因此，各級政府不僅需要對中長期財政發(fā)展和支出安排要有統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要對總體調入規(guī)模和比例、分年度調入規(guī)模和比例等進行科學測算，否則一味提高調入比例終將使國有資本經(jīng)營預算成為一般公共預算的附庸。
問題五：除了與一般公共預算保持銜接外，國有資本經(jīng)營預算是否有必要與政府性基金預算、社會保險基金預算也保持銜接？
這個問題目前研究得不多，無論是官方還是學界，強調的多是國有資本經(jīng)營預算應與一般公共預算銜接，而未顧及與其他兩本預算的關系。這種思路有一定局限性。若以更開闊的思維從實行全口徑預算管理和完善國有資本收益共享（統(tǒng)籌）機制的角度來看，國有資本經(jīng)營預算與政府性基金預算、社會保險基金預算之間同樣需要打通，需要保持銜接，需要實現(xiàn)相互協(xié)調，這樣才能有效發(fā)揮其在政府預算體系中應有的作用。
在與政府性基金預算銜接方面：應允許國有資本經(jīng)營預算調入政府性基金預算用于償還政府專項債務。新《預算法》實施后，地方政府債務實行限額管理并分類納入預算管理，分為一般債務和專項債務，二者有所區(qū)別：一般債務是針對無收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的債務，通過發(fā)行一般債券舉借，其收支納入一般公共預算管理；專項債務是針對有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的債務，通過發(fā)行專項債券舉借，其收支納入政府性基金預算管理。從2015年全國人大批準國務院的地方政府債務限額情況顯示，2015年地方政府債務限額為16萬億元，其中一般債務限額9.6萬億元、專項債務6.4萬億元，上述限額中90%是以前年度地方通過非政府債券方式舉借的存量債務。盡管從2015年起將分3年時間通過發(fā)行置換債券的方式對存量債務進行置換，但這僅是降低了債務成本、延長了債務期限，債務本身最終仍舊需要償還。因此，對于地方政府而言，要維護好政府信譽，應對好未來陸續(xù)到期的債務，其壓力是非常大的。特別是要消化如此多的存量債務，必須探索一些合法合規(guī)的新舉措。筆者認為，政府債務管理不僅關乎一般公共預算和政府性基金預算，國有資本經(jīng)營預算完全可以在緩解償債壓力方面發(fā)揮作用，這也是拓寬償債資金渠道、健全償債保障機制的一種創(chuàng)新舉措。
在與社會保險基金預算銜接方面：從實現(xiàn)國有資本收益全民共享、造福全體人民的角度分析，國有資本經(jīng)營預算完全可以成為政府統(tǒng)籌安排社會保障方面資金的來源。可以有三條途徑：一是將國有資本經(jīng)營預算資金調入一般公共預算用于彌補社會保障支出；二是根據(jù)社會保險精算平衡的需要劃轉部分國有資本（如通過國有股減持）充實全國社會保障基金，由全國社保基金理事會等管理機構持有，產(chǎn)生的收益用于彌補社會保障支出；三是將國有資本經(jīng)營預算資金調入社會保險基金預算用于彌補社會保障支出。目前前兩種渠道已經(jīng)實現(xiàn)，第三種渠道尚未打通，這實質上涉及到兩本預算的直接銜接問題。按現(xiàn)行規(guī)定，一般公共預算是可以根據(jù)需要和財力安排適當資金補充社會保險基金預算的，那我們不禁要問，既然國有資本經(jīng)營預算可以調入一般公共預算用于民生，那調入的這些資金自然也可以再由一般公共預算補充到社會保險基金預算。那為何不可以直接將國有資本經(jīng)營預算資金調到社會保險基金預算呢？盡管殊途同歸，但直接和間接支持所體現(xiàn)的意義卻大不一樣。當然，這兩本預算之間的銜接也需要建立相應的規(guī)則并保持適度。
此外，從完善全口徑預算管理的角度，還應在制度設計上進一步健全關于政府預算體系內部資金統(tǒng)籌調劑的管理機制，這不光涉及國有資本經(jīng)營預算，四本預算都涉及，既應保證調劑渠道的暢通，也應規(guī)范調劑的行為和方式。凡體系內部的調劑都應采取調入調出資金的方式，而不宜采取直接安排支出的方式，這樣可避免重復列支等問題出現(xiàn)。
問題六：國有資本經(jīng)營預算是否也需要有轉移支付？
目前一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算均有相應的轉移支付制度，主要是為解決地區(qū)間基本公共服務均等化問題。反觀國有資本經(jīng)營預算，目前中央與地方之間、地方各級之間還沒有建立起相應的機制，沒有實現(xiàn)縱向的聯(lián)動、互補和協(xié)調。據(jù)了解，在實際管理中，一些地方又確實存在國有資本經(jīng)營預算方面的轉移支付行為，比如上級安排資金支持下級解決一些國有企業(yè)的歷史遺留問題及改革成本支出（如廠辦大集體改革、“三供一業(yè)”移交等）。但由于目前國有資本經(jīng)營預算尚沒有這樣的機制、預決算報表也無法真實反映，導致上級財政只能先將國有資本經(jīng)營預算資金調入一般公共預算后再轉移支付給下級財政，這實屬無奈之舉。還有，隨著開展跨區(qū)域經(jīng)濟合作的地區(qū)不斷增多（比如采取總部經(jīng)濟、飛地經(jīng)濟、園區(qū)合作共建、企業(yè)兼并重組、企業(yè)遷建等形式），合作地區(qū)在相關財稅利益分配上也涉及國有資本收益的橫向轉移支付問題。
從實行全口徑預算管理的角度來講，應允許國有資本經(jīng)營預算建立符合其實際的轉移支付機制。在建立轉移支付機制的同時，還應建立相應的財政結算制度。目前我國上下級財政結算辦理只涉及一般公共預算和政府性基金預算，未涉及國有資本經(jīng)營預算，還需要進一步完善結算辦理的內容，將國有資本經(jīng)營預算納入其中。
問題七：國有資本經(jīng)營預算的約束力如何得以體現(xiàn)？
預算約束力不強、軟約束的問題，是目前四本預算的通病，長期以來沒有得到很好解決。具體到國有資本經(jīng)營預算管理，目前就存在以下一些突出問題：一是預算編制不規(guī)范。一些地方編制的國有資本經(jīng)營預算草案未按法定程序報經(jīng)同級人大審查，僅報同級政府批準后就開始執(zhí)行；一些地方編制的預算草案極為粗略，沒有細化到科目、項目；一些地方年初國有資本經(jīng)營支出預算中預留了不小規(guī)模的待分配資金，再在年度執(zhí)行中隨意調整變動。二是收入預算執(zhí)行不規(guī)范。一些地方收益收繳不及時，財政對于企業(yè)上繳行為沒有約束力；一些地方未將國有資本經(jīng)營預算收入繳入國庫，而是滯留在財政專戶，實際上沒有真正納入預算管理；一些地方雖然單獨編制了國有資本經(jīng)營預算，但為了完成全年一般公共預算收入任務（這是各級政府考核的重點經(jīng)濟指標），在執(zhí)行中將本該納入國有資本經(jīng)營預算的部分收入繳入了一般公共預算；還有一些地方為了不墊高一般公共預算收入基數(shù)，將本該納入一般公共預算的收入繳入了國有資本經(jīng)營預算（之所以能鉆這些空子，也是與“問題一”中所指出的現(xiàn)行收入范圍劃分不清、將收入肢解在幾本預算中有直接關系。這些不規(guī)范的收繳行為無論是出于主觀原因是客觀原因，都極易造成幾本預算收入的混亂）。三是支出預算管理不規(guī)范。一些地方國有資本經(jīng)營預算支出安排存在較大隨意性，沒有按照相應的序列和方向來安排，且與一般公共預算支出內容存在交叉；一些地方國有資本經(jīng)營預算支出未嚴格執(zhí)行國庫集中支付制度；各級對于國有資本經(jīng)營預算資金的使用情況普遍還未開展績效評價；國有資本經(jīng)營預決算公開情況也不夠理想。
正如之前所言，實行全口徑預算管理不能有例外，四本預算的編制、審查、批準、監(jiān)督以及預算的執(zhí)行和調整都應在新《預算法》的框架下規(guī)范實施。《預算法》對于國有資本經(jīng)營預算提出的總原則是收支平衡、不列赤字。因此，涉及國有資本經(jīng)營預算管理的各個環(huán)節(jié)都應在這個原則下按照規(guī)范的權限、程序、范圍來操作，形成一套符合國有資本經(jīng)營預算實際的預算管理制度。同時，要強化和體現(xiàn)收支預算的約束力，確保收入及時、足額組織收取，支出安排講求序列，優(yōu)先解決國企歷史遺留問題及改革成本支出，再用于資本金注入、政策性補貼以及調入其他三本預算、補充社會保障基金等方面。
此外，涉及國有資本經(jīng)營預算管理的一些新情況、新問題也值得深入研究，比如：如何支持建立政府投資基金，如何注資組建國有資本投資、運營公司，如何改進支出直接撥付到企業(yè)這種單一方式，如何安排預留資金和結轉資金，如何盤活經(jīng)營預算存量資金，是否允許代編預算等等。
四、結語
從全口徑預算管理的視角全面探討我國國有資本經(jīng)營預算若干基本問題，本文做出了一些嘗試和創(chuàng)新。上述分析雖然以問答小專題的形式呈現(xiàn)，但實際上已經(jīng)涵蓋了國有資本經(jīng)營預算各個方面的內容，如預算收支范圍、預算編制級次和范圍、收益收繳規(guī)則、與其他預算的銜接關系、自身預算管理機制等。這些探討均緊緊圍繞全口徑預算管理的內在要求展開，且貫穿了筆者關于國有資本經(jīng)營預算的三點基本認識，一是要保持完整，二是要保持相對獨立，三是要保持全面、直接且適度的銜接，相信對于厘清相關認識誤區(qū)會有一定幫助。
正如本文開始所言，不斷完善國有資本經(jīng)營預算，無論對于深化財政改革還是深化國資、國企改革都具有十分重要的意義。我國國有資本經(jīng)營預算尚處于起步階段，任重而道遠。下一步，還需要多方共同努力，既立足當前又著眼長遠，加快推進改革，不斷促進其規(guī)范健康發(fā)展，為健全政府預算體系、提高國有資本配置效率做出積極貢獻。
(作者單位：四川省財政廳)
