內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。它在形式上表現為一系列的制度、流程和規范，是學校管理的重要組成部分。實施內部控制，有利于提高會計信息的真實性和可靠性，有利于保護國有資產的安全、完整，能夠有效地保障學校經濟業務健康、順利進行，有效地防控舞弊和腐敗。隨著財政教育投入的大幅度增長，教育經費的安全使用日顯重要，建立和完善學校內部控制規范勢在必行。
一、中小學經濟管理特點和內部控制的意義
中小學校是公益性的社會組織，也是國家的企事業單位，它的主要任務是進行教育教學工作，培養社會好公民。經濟業務在中小學校管理中屬于輔助業務，經濟業務的開展主要保障教育教學業務的順利進行。單位性質和財政全額撥款的經費來源，使中小學校的經濟業務一直處于落后狀態，包括人員配備、制度落實、領導關注度等方面。隨著教育經費投入的不斷增加，學校和市場的聯動不斷加強，學校的經濟管理逐漸受到社會各層面的關注。但是，專業人才的缺乏、現行制度的不完善，讓學校的經濟管理一時間無法強大起來。在學校內部治理結構方面，各國中小學內部控制結構存在較大的差異性，但也具有許多相似點。英國的中小學校實行董事會領導下的校長負責制。中小學校長是學校最高行政長官，是學校管理工作的具體執行者。校長由校董事會選舉，地方教育局任命。董事會由與學校利益相關的郡議會議員、工商界、教育界、宗教界以及學校師生代表聯合組成。董事會下設高級管理委員會，由校長、副校長、高級教師、教育活動協調人組成。德國中小學的學校會議是學校管理的決策機構，由教師和家長代表組成。中小學校長是學校名義上的領導者，實際上職權非常有限。學校有關課程、教學、教師人事等事務的管理主要由地方教育當局負責，后勤、總務等方面有關事務的管理主要由政府一般行政部負責。學校內部管理的功能主要是組織實施學校教育教學活動，維持學校各項工作的正常秩序。法國實施校長負責制，學校理事會是參與學校管理的學校內部組織。理事會成員由校長、行政和服務部門代表、教育教學人員代表、學生代表、家長代表和地方人士組成，校長是理事會主席。學校還設置家長委員會、學生委員會、教師委員會等組織共同參與管理。通過分析上述國家中小學內部治理結構，值得借鑒的經驗可歸納為3點：（1）決策機構在學校管理體系中的存在是可行的；（2）校長的產生比較嚴格，地位非常重要；（3）中小學在治理學校時都非常重視家長等社會力量的參與。創建中小學內部控制規范體系的探討／下城區會計核算中心教育分中心 姜建芳控制監督 杭州財會 2016年第5期 21浙江省財政教育支出從2006年的269.04億增長至2012年的877.86億，年均增長21.79%，高于同期公共財政支出年均18.92%的增幅。2012年，877.86億元，占公共財政支出的21.09%，已成為了目前公共財政的“最大項”，比例也為全國最高。2013年，全省安排公共財政教育支出938.30億元，比上年增長8.5%。隨著財政教育投入的大幅度增長，管好、用好教育經費的任務更加突出。為了加強教育經費監管，完善教育行政事業單位內部治理結構，建立現代學校制度，學校內部控制需求呼之欲出。內部控制可以嚴格控制各項經濟業務有序、真實地開展，監督收入、支出的合法性，有利于提高會計信息的真實性和可靠性，有利于保護國有資產的安全、完整，有效防控舞弊和腐敗，保障學校經濟業務健康、順利進行。
二、中小學內部控制的現狀分析
1．內部控制理念缺乏，內部控制意識淡薄從校長的任命和成長可以看出，中小學校主要負責人基本由優秀教師轉崗，關注重點全部落腳于教育教學業務，對于經濟業務的開展沒有什么概念，更談不上重視。而對內部控制的認識是從《行政事業單位內部控制規范（試行）》的出臺才建立起來的，處于琢磨階段。本次課題調研共收集了52份內控排查資料，100%的資料出自財務之手，相當部分的學校未進行全面的對照和排查，大部分的學校存在不相容崗位兼任現象。一些規模比較小的學校，特別是小學和幼兒園，矛盾非常突出，學校的經濟業務基本由會計、出納包攬。集團化運作的學校稍有改觀，總務處人員配備相對充實，資產管理、食堂管理、采購管理等重點崗位由專人負責，但仍存在部分不相容崗位兼任現象。校園整體對于內部控制的認識還處于萌芽階段，意識相當淡薄，經濟業務存在較大風險。
2．財務人員專業素質不強，管理會計觀念淡薄中小學財務人員隊伍規范化運作的時間不長，雖然《會計法》中明確規定，會計人員需持證上崗，但會計在學校編制核定中并沒有占一席之位，學校有的是專任教師編制，沒有會計編制。多年的經費運作模式造就了學校領導對經濟業務的陌生和輕視，會計人員、資產管理、后勤管理人員等參與經濟業務的人員多半由無法勝任教學崗位的教師兼任。現有從業人員不但缺乏專業知識，也缺乏從業能力，他們的工作重點停留在完成賬務處理上，基本不涉及財務分析、經費籌劃、數據管理、合同管理等管理性的工作。往來款的清算、年度計劃的制訂、專項經費的實施和管理、總體資產的管理和規劃等工作均需要集體布置后才進行，實際的工作深度不夠，主動性很弱。學校領導得不到準確的財務數據做規劃引導，直接導致預算的精準度不強，某些程度上制約著學校規劃的實施。
3．內部控制制度不夠完善，制度執行力不夠強大依法治校的要求下，學校有自成體系的管理制度，有部分學校在食堂管理等業務中引進家長代表的參與，獲得社會、家長的一致好評，值得推廣。但是從內部控制的角度看，部分制度缺失的情況仍舊存在。從調研排查資料看，96%的學校沒有合同管理細則，50%的學校將風險評估和監督管理、基本建設項目管理的規范等單項業務規范納入學校工作制度時比較簡化，雖然操作性強，但存在漏洞。另有預算編制、固定資產管理等制度存在不夠完整的現象。調研排查中還發現，有相當比例的學校制度執行力不夠，執行者經常用“制度是死的，人是活的”自勉，使制度的效應得不到發揮，內部管控流于形式。
4．預算編制缺少完整性和精準性，預算執行存在隨意性首先，學校領導的預算理念還不夠強。2003年基層預算開始普及，通過十多年的實施和磨合，學校領導層預算的概念逐步在建立，從原來的“造”預算到現在的“編制”預算。跟從前比，學校預算編制的科學性和精準度有了較大的提高，但實際執行中仍存在項目資金使用緩慢、項目調整較大等現象。校園還存在大量的“突發事件”安全問題，是控制監督安全問題隨時都在發生，還是安全問題隨時都被發現，學校決策層明顯存在對待預算不夠嚴謹的問題。其次，預算編制者缺少專業能力。學校預算編制者基本由財務和總務擔當，對學校家底和規劃沒有很好地統籌考慮，加上行政事業單位的預算通常時間短、任務緊，學校預算專項經費申報精準度不高。
5．風險評估和監督崗位缺失，管理控制機制薄弱風險評估是內部控制的起點，它主要有兩種形式：自評估和外評估。學校比較熟悉的評估方式是審計，即外評估的形式。而內評估在學校管理中屬于陌生名詞，校內沒有專門的風險評估崗位，也沒有風險評估意識。在此次調研和排查中，1 0 0%的學校沒有風險評估和監督管理規則，1 0 0%的學校沒有獨立配備風險評估和監督崗位。沒有評估和監督，學校財務和總務自己預算自己執行， 自己購買自己保管，自己簽約自己付款，既做運動員又做裁判員，學校的內部控制管理機制得不到有效運行，經濟業務風險巨大。
三、建立中小學內部控制體系的思考筆者認為，中小學內部控制需要按學校特點，制定針對而實用的制度，就目前階段，應該是“ 以經費管控為核心， 集體決策， 制度保障” 的內部控制體系。
（一）科學架構內部控制組織結構中小學校是一個社會性公益組織，服務對象是接受義務教育的學齡少年，服務對象的特殊性決定了學校整體的社會關注度。學校經費主要來源于財政撥款，通俗地說，學校消耗著廣大納稅人的貢獻，經費來源形式也決定了學校經濟業務開展的社會關注度。從中小學校的特點出發，借鑒各國學校內部治理的方式，學校內部控制管理的組織架構除了重點崗位的需求外，還需要關注到家長、社會的層面（具體架構見圖1）。部分學校已經在開展家長進課堂、家長進廚房、社區進校園等活動，效果不錯。但是從內部控制角度看，家長的參與度還比較小。要讓家長、社區進入學校的決策層參與學校的經濟決策，家長和社區才能夠了解全面、正確的信息，給出正確的意見，進行正確的傳播。（圖1）重點崗位包括：學校行政管理部門、預算編制和執行部門、政府采購部門、基建項目管理部門、食堂管理部門、收支核算管理部門、資產管理部門、信息管理部門、風險評估和監督部門。需要涵蓋學校所有經濟業務審批、使用和監督，保證三權獨立，監督到位。家長和社會層面：家長代表和社區代表。家長代表需要選取敢說話、能說話、會說話的家長參與，他們可以幫助學校了解家長的想法和顧慮，參與學校經濟業務的決策和開展，在家長層面進行正確的信息傳遞和正能量的傳播。社區代表需要選取社區工作經驗豐富、為人正直的社區工作人員，他們可以幫助協調學校和社區關系，為學校提供各界幫助，在社區層面進行正面的宣傳，為學校贏得良好的發展環境。校務會議可以根據不同需求進行不同層面的討論。對于重大事項的決定進行全體層面討論決策；對于單項問題可以進行具體涉及人員層面的討論；點、面結合，方便實際工作的展開，提高集體決策的效率。圖1：中小學內部控制組織架構圖
（二）完善內部控制制度體系中小學校的經濟業務主要包括預算、收支、采購、基建、資產、合同六大項，“以預算為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系需要包含所有經濟業務，也需要包含信息管理及風險評價和監督， 如《預算管理細則》《收支核算管理細則》《政府采購實施細則》《固定資產管理細則》《基本建設項目管理細則》《合同管理細則》《風險評估和監督管理細則》《食堂管理細則》《崗位職責》等（如圖2所示）。細則需要明確各項管理采取的方式、方法，申報、審批、執行、監督等相關部門的職責。“預算”是所有經濟業務的起點，也是終點。預算的編制直接影響所有經濟業務的開展，預算執行的精準是學校內部控制制度的直接體現。預算管理制度需要從編制、執行、決算等不同階段，對申報、審批、執行、反饋等崗位進行明確的責任劃分。“崗位職責”需要分別對每項經濟業務、每個重點崗位進行規范，強調不相容崗位的重要性。“合同管理”需要從合同簽訂、執行、反饋等進行規范，進一步加強學校領導的合同意識和維權意識。其他單項業務的管理制度都需要明確操作方法，明確處罰條款，嚴格區分決策、執行、監督等不同階段的職責，嚴格區分不相容崗位。（圖2）
（三）合理設計業務流程完善的制度需要扎實地落實才能取得預期的效果，業務流程是提高制度執行力的重要手段。合理的流程需要根據每一項業務的特點，明確每一環節重點崗位的職責，保證環環相扣，步步銜接，相互協助，相互監督，還要保證業務順暢執行。如：“預算管理”應該包含預算編制、預算調整、決算等流程，從申報、立項、論證、審批、執行、評估等方面進行業務分工和職責明確（具體見圖3）；“收支核算管理”應該包含收入確認、支出核銷、票據使用等流程，從印鑒管理、票據管理、對賬管理等業務中明確每個崗位的職責；“政府采購實施”應包含集中采購、分散采購、零星采購等流程，需要嚴格區分圖2：中小學內部控制制度架構圖圖3 預算編制流程各部門職責：·教師或部門：摸清家底，結合工作規劃，做好次年預算申報。·財務部：①根據財政部門下達的預算編制通知組織培訓。②對教師或部門上報的預算進行初審，根據預算編制小學復審情況和校長審核進行匯總和收集，并上報財政部門。·預算編制小組：根據本單位各部門填報的預算進行復審，報校長審批。·校長：對預算工作小組上報的預算進行審核，簽字確認。采購、管理、使用等不同環節的職責；“基本建設管理”應包含零星維修、大型修繕等流程，明確項目管理、現場管理、工程監督等不同崗位的職責；“合同管理”流程需要對合同簽訂、保管、檢查等不同環節進行職責區分。（圖3）
（四）單獨設立風險評估崗位風險就是指在一個特定的時間內和一定的環境條件下，人們所期望的目標與實際結果之間的差異程度。學校組織層面的風險包括戰略風險、法律風險、組織風險、財務風險；業務層面的風險包括預算控制風險、收支控制風險、資產和基本建設控制風險、合同控制風險、政府采購控制風險、其他（食堂管理、信息公開等）業務控制風險。風險評估是內部控制的起點，學校開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，作為風險評估的常設機構，單位領導擔任組長，內審（或紀檢）崗位負責具體事務的實施。內審（或紀檢）人員是學校風險評估和監督的重要實施者，人員配備需要重視專業能力、政治思想、從業理念等素質，人員管理應直接隸屬于學校主要領導者即風險評估組長。從常設機構到專業崗位，從不同維度對內部控制制度的實施進行評價和監督，以確保學校內部控制體系得以健康地開展，取得預期的效果。
（五）努力提升崗位專業度經濟業務崗位均屬于專業性很強的崗位，如會計、資產管理員、食堂管理員等需要專業的財務知識，基建工程管理員需要專業的項目工程知識，食堂管理員需要專業營養搭配知識，合同管理員需要專業法律知識。專業的事讓專業的人來干， 這是一種美好的理想化狀態，但在目前的人事制度下，學校教師的配備尚不能滿足，配備經濟類專業人才的可能性不大。培養現有從業人員或者培養有能力的從業人員是比較可行的方法。一是改變觀念，調整人員結構。學校領導層需重視經濟業務從業人員的配備，將政治素質過硬、從業能力較強的教師調整到采購、基建、財務、審計等專業崗位上。二是加大經濟業務從業人員的培養力度。制定制度鼓勵經濟業務工作者進行業余培訓和進修，同時加強校際交流和探討，搭建各種平臺，通過傳、幫、帶加速專業人才的成長。三是提供經濟業務專業崗位的專業職稱評審的優選方案，幫助解決經濟業務從業人員的后顧之憂，使“后勤工作人人讓”的現象改觀成“后勤工作人人搶”，進一步提升從業優勢和幸福感。（六）拓寬信息公開維度現代社會是信息化的社會，學校職能的特點使學校的經濟業務具有社會性的特點，特別受家長、學生、社會機構的關注。現有校園通過校園網、校務公開欄等方式對學校的發展規劃、財務數據、食堂菜單、視頻供應等進行社會化公示；對于校內評優、選優，人事評聘，崗位競聘等方面進行公示。從內部控制角度思考， 信息公開是內部控制的重要手段，公開的維度可以進一步拓寬，學校的所有經濟業務都需要進行不同層面的公開。一是全面公開學校經濟業務的審批、操作流程，接受學校教師的監督，即利用現有校園網，設計預算編制、政府采購、基建維修、食堂配送等工作流，每項經濟業務的申報、審核、審批、執行、決策等均在工作流中操作完畢，每個重點崗位人員具有工作流的操作功能，每個教師和校務成員都具有查詢功能，使每項經濟業務都在陽光下健康開展，有效防控暗箱操作。二是通過校務公開欄，擴大公開信息面，主動接受學生、家長和社會的監督。將食堂食品配送、學生課間餐配送、學生飲水檢測、學生校服定制等家長、學生特別關注的信息進行公示。中小學校是培養人的基地，學校的內部控制可以合理保證單位經濟活動合法合規，資產安全和使用有效，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果；也可以發展學校和社會的聯動，促進教育教學工作的順利展開，提升學校整體的辦學水平。學校管理者應該以科學組織架構為基礎，通過完善內部控制制度、制定合理業務流程、加強監督管理、加強人員配備、加強信息公開等措施，形成“以預算為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系，真真切切地把權力關進籠子，把教育的每一分錢管好、用好。
