政府產業基金是指由政府主導設立，按照“政府引導、市場運作、分類管理、防范風險”原則運作的政府股權投資基金。其設立宗旨是發揮財政資金的杠桿作用，引導金融資本和社會資本支持區域實體經濟發展，促進優質資本、項目、技術、人才聚集，實現政府主導與市場化運作的有效結合，推進創業創新和產業轉型升級。
一、政府產業基金基本類型與發展形勢
政府產業基金主要有產業發展投資基金和創業投資引導基金兩種類型。產業發展投資基金主要突出市場化運作，與社會資本共擔風險，同股同權方式實現退出，以母基金或定向投資等方式參與子基金設立，引導資本加大產業領域投資。創業投資引導基金主要突出政策引導，可以按“本金+利息”形式退出，以參股設立創投基金、天使基金的方式，引導資本加大對科技企業的培育支持力度。縱觀近期以來政府產業基金發展趨勢，主要體現以下特點：
一是基金規模呈爆發式增長。2015 年1 月，國務院常務會議決定設立總規模為400 億元的國家新興產業創業投資引導基金。2015年9月，國務院常務會議再次決定設立總規模為600 億元的國家中小企業發展基金，激發中小企業“雙創”活力。僅2015年上半年全國省、市、縣各級政府成立的政府產業基金規模就超過5000 億元，迎來爆發式增長。2015年5 月，浙江省設立總規模為200億元的省產業基金，并要求各級政府創新財政支持經濟發展方式，鼓勵設立各級政府產業基金，形成省市縣聯動，母子基金相互配套，引導金融資本和社會資本投入。目前，杭州市也已設立規模為40 億元的產業基金、20 億元的信息基金、10 億元的創業投資引導基金以及3億元的蒲公英天使投資引導基金，用以引導特色產業、扶持初創企業。
二是支持重點轉向中小企業。國務院常務會議明確指出，中央400億的國家新興產業創業投資引導基金重點支持處于蹣跚起步階段的創新型企業，總規模600 億元的國家中小企業發展基金，則重點支持種子期、初創期成長型中小企業發展。2015 年，杭州市成功入選“全國小微企業創業創新基地示范城市”，中央財政將在3 年內給予杭州9億元補助資金，主要用于對小微企業的扶持，其中將有一部分專項用于創業投資引導基金、天使投資基金等，以間接方式助推小微企業發展。三是運營管理朝專業化方向發展。讓專業的人做專業的事正逐步成為各級政府產業基金主導部門的共識。李克強總理指出，國家新興產業創業投資引導基金“實行市場化運作、專業化管理，公開招標擇優選定若干家基金管理公司負責運營、自主投資決策”。2015年5月出臺的浙江省財政廳《關于規范政府產業基金運作與管理的指導意見》則明確指出，政府產業基金應實行所有權、管理權、運營權相分離的管理運作體制，政府相關部門負責產業基金的監督管理，指導產業基金開展投資并做好對接服務，不干預產業基金具體管理和運作，充分發揮基金專業化管理團隊的獨立決策作用，按市場化原則規范運作。
二、杭州市江干區政府產業基金運行情況
2012 年以來，江干區財政累計投入1.61億元，用于設立區產業發展投資基金與區科技投資基金，支持信息服務業、智慧產業等重點產業發展，并為多家中小企業提供貸款，一些企業在基金支持下走向了資本市場。江干區是杭州市最早設立區級政府產業基金的城區之一，在運行過程中雖進行了多方面的探索，但因可借鑒經驗較少，還存在一定的局限性。主要表現在：一是種類單一。江干區現有基金合作項目均屬于產業發展基金類型，創業投資引導基金、天使投資基金尚無一家合作。既不利于引進利用中央、省、市各級政府創投引導基金資源，也不利于初創型、種子期的科技企業扶持培育。二是模式單調。出于規避風險考慮，目前合作的產投項目均采取跟投省、市產業基金模式，基金投向要求較低，對江干區產業培育貢獻度較弱。三是對象單向。由于重“產投”輕“創投”，合作基金投向的項目主要是偏成熟型企業（集中在A 輪或Pre-ipo階段），初創型、成長性科技企業培育力度弱，不利于激發區域創新活力。四是力量單薄。基金業務專業性較強，面臨著決策、財務、法律、政策等一系列風險。以往江干區采取跟投省市產業基金單一模式，風險點較少。在新的形勢下，必須借助專業力量、遵循市場規律，從操作模式、投資決策、投委會人員構成等方面作進一步改進。三、下一步工作設想與建議新常態下政府扶持產業發展的方式正逐步從直接向間接轉變，以“投”代“補”已成為各級政府的新思路。設立政府產業基金，可通過“乘數效應”撬動社會資本投向新興產業和創新型企業，有力提升區域創新能力，如何做大、做強、做優政府產業基金值得深入研究實踐。
1.做大產業發展基金，推動產業集聚培育。一是充分發揮現有合作基金產業招商功能。積極走訪對接現有合作基金，同時及時抓取合作基金投資信息，引進投資項目，真正做到成效“產出來”、招商“引進來”、稅源“落下來”。二是有重點地選擇產業基金合作項目。改變簡單的跟投省市產業基金模式，有重點地選擇運作能力強、帶動作用大、產出貢獻高的重量級社會投資機構合作設立基金，推動產業集聚和轉型升級。三是努力打造有全國影響力的被投企業集聚區。出臺鼓勵被投企業落戶的一攬子政策，以最優惠的政策吸引最優秀的成長型、成熟性科技企業落戶并形成產業集聚，凡風投機構投資的企業，可以采取“跟進投資”、“投貸聯動”、“租稅聯動”、“引稅獎勵”等形式給予扶持，推動科技金融從“播種子”、“選苗子”向“摘果子”方向轉變。
2. 做強創投引導基金，激發區域創新活力。要大力發展創業投資引導基金，大力吸引社會創投機構、天使投資機構落戶，加大對種子期、初創型、成長性項目的培育，優化創新生態，激發創新活力。一是常態化投入。設立江干區創業創新引導基金（簡稱“雙創”基金），資金來源為省市區每年撥付的科技金融專項資金。二是專業化托管。“雙創”基金委托專業投資機構管理，由其負責基金盡職調查、出資、退出等事項。同時將杭州銀行科技支行作為資金托管銀行，設立江干區“雙創”基金專戶用以動態監管。三是特色化運作。“雙創”基金主要用于設立跟投基金、產業園基金、眾創空間（孵化器）基金三種模式，覆蓋創投機構、科技企業、園區運營商等各類科技創新主體及科技園區、科技企業孵化器、眾創空間等各類科技創新載體，充分體現創投引導基金多層次、廣覆蓋、差異化特點。四是規范化操作。豐富投委會人員構成，引進專家團隊參與基金項目遴選和決策。跟投基金擇優選擇市創投引導基金或天使投資基金的擬投項目，經基金管委會同意后實施，產業園基金及眾創空間、孵化器基金項目由區科技局或屬地街道推薦，經評審后實施，并委托專業投資機構對各類基金進行后續出資及管理。3. 做優債權風險基金，助推小微企業成長。“錢江時代”債權基金是江干區債權基金拳頭產品，已成功運行至第八期，產品受惠企業百余家，產品低成本、低門檻的特點有效緩解了小微企業的“雙難”問題。在保質增量的前提下，要進一步做優債權基金，一是擴大產品受益面。充分發揮街道積極性，將更多符合條件的區內小微企業納入風險池。二是防范規避風險。加快出臺《“錢江時代”債權基金操作細則》，規范基金管理，完善風險處置機制，降低政府資金風險系數。三是豐富產品種類。拓展與多家銀行的合作，創新設計適合科技型企業的貸款模式，積極探索“小微貸”、“百人貸”、“高新貸”、“過橋貸”等新的金融產品，做大、做多風險池盤子，增強債權產品選擇性、可比性。（作者單位：杭州市江干區科技發展中心）
