傅揚
近年來，在科教興國的背景下，我國逐年加大了對科學研究的經費投入。推動和加強科研經費項目管理，保證科研經費的合法、合規、有效使用，是落實國家創新驅動戰略的重要環節。龐大的科研經費要轉化成真正的生產力，對經費的使用情況進行監管非常必要。本文結合筆者日常的審計實務工作對我國現階段科研經費審計的現狀和存在的主要問題進行了剖析，并提出了改善審計工作的路徑建議，希望能對深化我國科研經費審計工作，發揮審計對科研經費的監督管理和績效評價作用起到推動作用。
一、我國科研經費審計的現狀
現階段我國科研經費審計以事后審計為主，注重財務收支審計。據相關權威部門統計，2013年我國財政在科學技術上的支出為6184.90億元，如此巨額的資金扶持力度足見國家對科學創新的重視程度。據了解,2014年和2015年國家對科學技術的財政資金投入也保持著逐年遞增的態勢。但是，目前我國的科研經費審計還主要停留在事后審計階段，雖然也能發現問題，但卻不利于及時改正錯誤，難以發揮審計全過程控制的作用。受審計技術、人員配備等審計硬件條件不足等綜合性因素的制約，審計部門大多沒有開展科研經費“事前、事中、事后”全過程審計，還停留在對科研經費收支的合法性、合規性進行財務收支審計的階段。偶爾涉及評價科研經費投入與產出的績效狀況時，也主要是對經費支出的合理性、真實性做出評價，在突出科研經費經濟效益的同時卻忽視了其技術效益和社會效益。由于目前科研經費績效評價指標體系的普遍缺乏，對技術效益的評價基本超出了審計人員的知識范疇。同時，對社會效益的評價又以定性類描述居多，這些都給開展績效審計帶來了很大的困難，導致對科研經費績效無法做出兼顧量化和定性的評價，離真正的績效審計還相差甚遠。另外，由于科研監管體系和科研經費管理信息共享機制的尚待完善，信息不對稱現象時有發生。審計人員既沒有參與，也無法提前介入到科研項目的實際運作過程。例如筆者所在的高校，在開展科研經費審計項目過程中，審計人員很多時候除了手頭的《**科研項目申報書》、《**資助項目計劃書》和《**資助項目結題報告》等書面材料，想更多地了解科研項目開展的具體情況難度頗大。
二、科研經費審計實務中面臨的主要問題
(一)科研經費審計組織頻率偏低。
我國的科研經費審計由內部和外部審計兩部分組成，內部審計主要是由高校和各科研機構的內審部門開展，外部審計則主要是由國家審計署開展，注冊會計師事務所等第三方機構的審計利用不多。內部審計方面，就筆者所在廣東省高校的總體情況來看，審計更關注的是學校財政預算內的行政和教育經費，科研經費方面的審計以審簽為主，對其審計的頻率較低。外部審計方面，據有關數據顯示，國家審計署每年對全國高校審計的比例也還不足5%，在科研經費審計的管理中很可能造成管理不到位，組織審計的頻率不高。
(二)突擊送審，科研經費結題審計缺乏計劃性。
課題負責人往往按照自己課題的完成進度，有可能比課題計劃書所填列的課題完成時間提前或延后，隨時、非計劃性地提交結題材料給審計部門還要求當即給出審計結論。就筆者所在高校的情況，這種科研課題結題臨時審計的情況比較普遍，2013年至2015年上半年，平均每年有30至40個課題臨時結題送審。課題負責人的審計意識往往比較淡薄，經常是拿著結題材料來要求審計處加蓋公章，當審計處工作人員要求出具經費開支明細清單和抽查原始憑證時，還往往提出了既然財務部門已經審核發票同意報賬，為何審計部門還要再次審查發票的疑問。審計部門只能耐心解釋，日常開展的審計工作計劃經常被臨時的科研經費結題審計工作打亂。由于時間有限，部分審計程序不得不從簡，往往導致審計工作質量難以保證。
(三)集中報送大量項目送審，批量審計難以科學應對。
就筆者所在高校的情況，每到年底，便有大量的“國家自然科學基金資助項目”和“教育部博士點基金資助項目”集中報送結題審計。而一般年底正是審計人員需要出具年度工作計劃內1至2個大中型審計項目審計報告的時候。例如筆者所在高校2013年度集中送審的“國家自然科學基金資助項目”共85個，涉及金額2931萬元，同年送審的“教育部博士點基金資助項目”共20個，涉及金額102萬元;2014年度集中送審的“國家自然科學基金資助項目”共40個，涉及金額1287.5萬元。集中報送結題審計比日常臨時性的科研項目結題審計問題更甚，由于時間緊急，結題材料需要按時上報國家自然科學基金委員會等有關科研經費撥款和管理部門，審計程序不得不盡量簡化，甚至出現了不得不同時審計和上報結題材料給科研經費撥款和管理部門的情況，審計工作質量無法保證。
三、我國的科研經費審計應向全過程審計和績效審計發展
對科研經費進行全過程審計和績效審計，就是要對科研經費不僅要“視其所以、觀其所由”，而且要“察其所安、考其所為”。從績效評價的角度，積極開展以預算執行為主線，以支出過程控制、提高資金效益為目的事前、事中和事后的全過程審計，切實體現審計的過程監督和控制作用，變科研經費被動審計為主動參與科研項目全過程監督。其中，事前審計是指對經費預算的合理性和可行性進行審核，事中審計是指對經費支出的合法性和合規性進行監管，事后審計是指對經費使用的效率性和效益性做出評價。這里效益性的評價包括經濟效益、技術效益和社會效益等方面，體現出了科研經費審計向績效審計的升華。
目前無論是國家審計署，還是教育主管部門，都要求對科研經費開展績效審計工作。績效審計可以避免科研經費自主權的濫用，通過對科研經費的經濟效益、技術效益和社會效益進行綜合考核和評價，確保其經濟性、適用性和效果性。由于審計績效評價指標體系可以為具體的審計實務工作指明工作方向，制定一套科學、健全的評價指標體系勢在必行。實踐中要利用當前績效審計研究的成果，在借鑒國外先進的科研績效評價制度的基礎上，探索一條適合我國國情的科研經費績效評價體系。在審計績效評價中應盡可能使用具有公信力的、簡單明晰的或者由經費管理者、經費資助委托方制定的標準，如項目可行性研究目標、項目協議成果目標等書面明示的標準，除了對經濟效益進行評價，還要對項目執行過程中的管理效率、資金使用效益和資源配置能力，以及項目完成后的科研成果轉化及投資回報效率進行綜合評價，突出績效審計評價對經濟性、效率性、效果性的關注。概括而言，這里的經濟性是指保證科研項目目標完成前提下，科研支出盡可能節約;效率性是指一定支出下所能獲得的最大效益;效果性是指科研項目的最終成果超出預期目標的程度。可以根據科研項目研究的前景規劃、總體對社會的貢獻目標、投放市場的實用性及產生多大的社會效益等方面設計定性分析指標;從完成率、成果應用率、經費結余率、成本效益率等方面設計定量分析指標。例如，設置科研經費績效指標可以包括科研預算收入完成率，設置科研管理績效指標可以包括科研經費收入年增長率，設置科研成果績效指標可以包括課題成果轉化率等。
四、結語與展望
我國審計署在《2003至2007年審計工作發展規劃》中首次提出了績效審計的要求，在《2006至2010年審計工作發展規劃》中進一步強調了要全面推進績效審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果的目標。2012年教育部連續出臺了《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》、《關于進一步加強高校科研項目管理的意見》及《關于進一步規范高校科研行為的意見》，進一步規范和加強了高校科研經費管理和監督工作，也為科研經費全過程審計的開展注入了強心劑。2014年，中央巡視組巡視某高校時提出，“科研經費管理使用混亂，違規現象突出，存在腐敗風險”，強調了深化科研經費審計范圍、加強科研經費審計力度的迫切性。2015年新年伊始，國務院《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》正式發布，政府各部門不再直接管理具體項目、科研經費交由專業機構監管等改革措施應時而行。這一系列制度文件的出臺和“顛覆式”的改革拉開了中央財政科技計劃(專項、基金等)管理自上而下、部門聯動的革新大幕。政府部門在簡政放權的同時，將進一步推進科研經費績效審計等評估評價和監督檢查工作的開展。我們在利用會計師事務所等專業機構的專家優勢和加強與科技管理工作者密切合作的同時，可以借鑒國際前沿科研經費全過程審計和績效審計中積累的豐富經驗，制定出適合我國國情的科研經費審計方法并在實踐中不斷檢驗和完善。
