一、引言
公務卡作為一種適應現代財政管理改革的新型金融結算工具應運而生。其具有攜帶方便，使用便利，透明度高的特點，無論從加強預算單位財務管理、提高財政資金透明度、推進從源頭上防治腐敗還是降低行政運行成本等方面都具有重要意義。黨中央、國務院對公務卡制度改革非常重視，早在2007年發布了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》的通知，在中央預算單位中開始實施公務卡制度改革，在公務支出領域推行使用具有“支出留印、消費留痕”的信用卡消費模式，逐步取代現金支付。2012年財政部又下發通知，要求縣鄉預算單位年底前也需將改革覆蓋到所屬各級基層預算單位，標志著公務卡改革在我國全面推行。
二、公務卡制度改革問題及原因分析
（一）公務卡制度改革進展不均衡
從區縣及街鎮實施公務卡制度改革情況對比分析，改革進展不均衡，街鎮在公務卡報銷率及現金使用規范程度方面明顯低于區縣。一是公務卡結算意識不強，使用率不高。由于街鎮推行公務卡制度改革相對較晚，部分公務人員對公務卡制度認識不到位，一定程度上仍存在“重現金、輕公務卡”的現象，導致公務卡使用率不高，有的甚至成為“休眠卡”；部分人員甚至懷疑個人信息安全得不到保障，任何消費都受到財政部門的監控，以至于用卡的積極性不高。二是POS設備分布不均，公務卡使用環境受限。上海城區金融系統比較發達，刷卡環境較好，但大部分街鎮農村地區刷卡消費的商業網點不健全，零星采購辦公用品等現金購買情況時有發生。此外，一些商戶因考慮利益不愿意設置POS機具，或即使有POS機也不主動配合持卡人刷卡消費，從而影響了公務卡的推廣使用。
（二）公務卡制度改革覆蓋范圍不廣
目前各區縣、街鎮公務卡制度改革的主要對象是納入國庫單一賬戶體系的財政撥款預算單位，暫未將國有企業及村民委員會納入改革范圍，部分財政性資金使用不規范。大部分區縣僅將納入國庫集中支付范圍的資金作為公務卡消費支出資金范疇，部分實有資金賬戶未納入國庫單一賬戶體系，普遍存在從實有資金賬戶大量提取現金，使這些資金游離于公務消費之外，難以有效監管。我國自2007年開始推行的公務卡制度改革主要是以個人公務卡結算為主，暫未推廣使用單位公務卡。然而，目前人民銀行規定個人公務卡授信額度已明顯不能滿足預算單位大額使用公務卡結算的需求。
（三）公務卡結算與內控制度配套不健全
雖然各區縣均制定了預算單位公務卡管理實施辦法及公務卡強制結算目錄等文件，但大部分區縣和街鎮預算單位尚未結合單位實際建立與之相適應的公務卡使用管理辦法、報銷操作流程以及現金管理辦法等內部控制制度。由于內部控制制度的不完善，無法將公務卡使用、報銷等納入財務制度進行規范管理，在實際操作中難以對使用公務卡結算還是現金結算予以明確的界定，超范圍、超規定使用現金的行為時有發生，嚴重制約了公務卡結算作用的正常發揮。
（四）公務卡管理和結算監督機制不完善
受管理體制等方面的局限， 目前對公務卡管理和結算方面的監管機制相對不足， 致使公務卡制度無法發揮出應有的監控效應。首先相關部門未形成對單位公務卡開卡、激活、使用、注銷等方面的監督管理，以致 “休眠卡”、亂用卡等情況依然存在。其次由于公務卡結算監督機制不健全，未能有效解決公務卡強制目錄執行不到位、現金使用不規范、虛開發票、收取商家回扣等問題。
三、公務卡制度深化改革的政策建議
（一）加大公務卡宣傳培訓力度，改善用卡環境
針對公務卡制度改革進展不均衡現狀，應優化公務卡使用環境，加大街鎮改革推進力度。一是加大公務卡宣傳培訓力度，提高公務卡使用率。要加強對領導的培訓，從反腐倡廉的高度宣傳推廣公務卡的重要意義，明確各單位負責人是深化公務改革的第一責任人，使領導積極帶頭使用公務卡，支持公務卡應用推廣工作。通過街鎮網站、微信平臺等方式廣泛宣傳公務卡的用卡知識，使公務人員感受到公務卡消費的便利性，消除對公務卡使用存在的顧慮，從思想上逐步接受公務卡結算。通過加強對公務人員的培訓和引導，使持卡人了解公務卡的使用方法，熟悉公務卡的報銷流程，提高公務卡結算積極性，確保人人都愿用卡、會用卡、用好卡。二是優化公務卡使用環境，提升改革硬實力。制約公務卡制度在街鎮推廣的主要因素是商戶POS設備較少，公務卡受理環境較差。只有公務卡市場受理環境改善，刷卡條件具備，才能更好地推行公務卡結算，才能更有效地發揮公務卡制度的管理效應。各發卡商業銀行應不斷改善公務卡市場受理環境，加大POS機具布設的密度和數量，通過加大宣傳、適當讓利、提供優質服務等手段，提高商戶受理的積極性，為公務卡的使用創造順暢、便捷的條件。
（二）拓寬公務卡制度改革覆蓋范圍，進一步深化公務卡改革
進一步拓展公務卡制度改革對象，逐步將國有企業及村民委員會納入區縣公務卡制度改革。無論是《新預算法》還是《政府會計準則》，都要求以各級政府為主體，對政府的收支行為，預算資金的管理和監督、會計信息質量等方面提出了更高的要求。國有企業資產屬于政府，村民委員會又由鄉鎮財政全額保障，承擔了部分政府職能，因此各區縣逐步將國有企業、村委納入公務卡改革對象，與其他行政事業單位一樣實施公務卡管理。
進一步拓寬公務卡消費支出資金范疇，逐步實現各類資金全覆蓋。隨著國庫單一賬戶制度改革的逐步深化，財政專戶資金最終將逐步納入國庫單一賬戶管理，逐步取消預算單位實有賬戶，將該部分資金統一納入國庫單一賬戶體系并作為公務卡消費支出資金范疇，全面減少現金支付結算。所有資金的歸集納入，有利于財政及監管部門對全部資金流向的監控，真正提高公務支出透明度，確保國庫集中支付制度改革和公務卡制度改革順利進行。
進一步豐富公務卡品種，探索推行單位公務卡。目前我國實行的公務卡制度主要是以個人公務卡結算為主，但隨著經濟社會的發展變化，個人公務卡已不能完全滿足預算單位支付結算管理需要，勢必要求探索推出由單位作為承債主體并能滿足大額支付需要的單位公務卡。因此，需進一步豐富公務卡品種，健全公務卡制度體系。
（三）健全與公務卡制度相配套的內部控制制度，加強預算單位財務管理
改革的推行，制度是關鍵。各預算單位應根據公務卡管理實施辦法及公務卡強制結算目錄結合單位實際完善內部控制制度。一是制定公務卡結算財務管理辦法，明確公務卡的開立、使用及銷戶管理，明晰公務卡強制結算目錄、報銷審批程序及風險責任等，使公務卡結算在實際工作中都有章可循，提高公務卡使用剛性要求。二是建立現金管理辦法，明確現金使用、規范現金報銷審批流程，對于不具備刷卡條件的公務支出，須報經本單位財務部門負責人批準后方可報銷。制定現金結算正面清單和負面清單，嚴格限定現金支出范圍，規范現金使用管理。三是制定懲治和責任追究制度，針對工作人員違規使用現金、消費記錄不實等徇私舞弊行為作出記錄，并根據不良行為和消費金額對相關人員采取相應的懲治和責任追究措施。
公務卡結算制度的最大功能體現在大幅減少現金使用上，但不能從根本上消除腐敗現象。因此，財政、紀檢監察及審計部門應協調配合，堅持管理與監督并重，建立健全公務卡監督管理機制，將公務卡支出監控管理作為公務卡改革的重要環節。首先建立公務卡支出通報機制。由財政部門按季度統計各預算單位公務卡支出情況，對公務卡零消費、公務卡使用率不高、現金結算量大等改革進度靠后的單位實行通報，遏制單位觀望情緒，使各單位相互影響、相互促進，提高單位推行公務卡改革的主動性。其次建立公務卡定期監督檢查機制。由財政、紀檢監察及審計部門聯合對單位公務卡結算情況進行審計抽查，利用預算執行動態監控系統，加強對單位公務卡和現金使用情況的監督，針對審計中發現的問題，提出相關建議和措施，并責令單位限期整改，對徇私舞弊等腐敗行為依法追究責任。最后建立約談和問責機制。由紀檢監察機關對公務卡改革推動不力的單位負責人進行約談，責令分析原因，限期整改，并將改革情況納入年度考核。
公務卡制度在規范公務支出、保障財政資金安全，遏制腐敗行為方面起到積極的作用，但要深入推廣、高效實施，還有待財政、紀檢監察、審計及金融部門形成合力，通過優化用卡環境，完善制度和監督機制，有效解決公務卡在管理使用中存在的問題，充分發揮公務卡制度的重要作用。
