杭州市教育科學研究所 郭建平
預算是現代經濟社會生活中的重要杠桿，教育口徑的中小學預算工作是辦好人民滿意教育的基礎。如何用預算杠桿夯實教育基礎，加強教育財政資金績效管理，提高教育財政投入的績效，是廣大一線財務工作者亟待破解的課題。實踐發現，只有依據《預算法》，嚴格執行公共財政“效率優先、兼顧公平”的重要原則，切實做好預算工作，才能建立起以結果為導向的教育財政撥款體系，再造教育財政績效管理流程，重塑教育財政投入的監測與評估，進一步強化教育財政績效管理，進而有效避免經費短缺與經費浪費并存的現象，確保有限的教育投入運用在最需要的地方。
一、解讀《預算法》
預算（Budget），是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。時隔十年，經修改后的新《預算法》終于出臺。《預算法》修改意義深遠，對反映未來財政工作的發展趨勢，對財政資金的使用和管理必將產生重要影響。修改后的《預算法》有四個關鍵詞值得我們關注：透明、平衡、公開、績效。（一）強調透明新《預算法》正式將預決算公開以法律條文形式確定下來，取消了有關預算外資金的內容，將政府的全部收入和支出都納入了預算。新《預算法》對推動各級政府 “三公”經費的公開起了積極的作用。預算全面公開將政府財政公開透明、接受社會監督由理想變成現實。（二）順應平衡新《預算法》要求各級政府設立預算穩定調節基金，當預算收入出現短收或超收時，通過該基金進行調節，預算收入的編制應適時與經濟和社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。（三）加強約束新《預算法》專門強調了預算的嚴肅性，硬化預算支出約束，各級不得隨意制定增加或減少財政收入或支出的政策和措施，必須作出預算調整的項目，則需在預算調整方案中進行安排。特別是落實預算法定原則，“先有預算后有支出”，對沒有預算的項目，一律不得安排支出。（四）講求績效新《預算法》貫穿“績效”理念，法條里多處提及財政資金使用績效，特別是要求在編制預算時參考“有關支出績效評價結果”。同時，新《預算法》對細化預算編制作了更為明確的規定，以細化促績效。在新《預算法》下如何進一步做好預算工作，這四個關鍵詞為我們做好部門預算提供了科學的依據。
二、中小學校預算存在的問題
（一）預算編制的時間短學校編制預算任務下達時間為每年９月，上報財政時間為2個月，整個編制過程時間短，任務重，準備不足，財務部門與總務處、辦公室等其他職能部門之間缺乏有效溝通，無法充分調動各職能部門積極參與預算，不能充分預測與詳細規劃下年的工作任務，也不能對項目支出進行充分科學的論證和調研，閉門造車，在這種情況下編制的財務預算缺乏可信度，預算編制的質量得不到保證，造成部門預算不科學、不規范，易導致預算編制與其他教學管理活動相互脫節，影響教育教學活動的正常開展。
（二）預算編制沒有真正執行零基預算新《預算法》明確規定部門預算要遵循“零基預算”原則，但在實際的部門編制工作中，上級部門無法準確地了解申報學校真正需求，往往只能采用在上一年基礎上提高百分點和參考原有數據的做法，制約了財政對經濟活動結構和布局的宏觀調控，不利于控制支出規模和調整優化支出結構，嚴重影響部門預算的準確性和科學性。
（三）預算執行過程亂象頻發由于缺乏對預算執行情況的分析、控制、考核和評價，在資金使用過程中，存在資金投向缺乏科學性、使用效益難以評估、出現超預算支出等問題，并且，預算執行與員工績效不掛鉤，預算執行缺乏約束力，執行中隨意改變資金用途，資金使用效益降低、浪費現象嚴重。在預算執行過程中出現“邊執行、邊確定、邊審批”項目的情況，由于支出前期準備不夠，支出進度慢；沒有按照批復的預算，嚴格安排各項收支，存在無預算、超預算支出等問題，影響預算的嚴肅性。預算執行中公用經費與人員經費往往與預算不符，人員經費擠占公用經費情況嚴重；公用支出與項目支出混用，對一些公用經費支出只要能沾邊就使用項目經費，用來彌補日常公用經費的不足；為了完成預算，年底突擊花錢已成為常態，預算管理效益低下。
（四）預算管理缺乏內部控制評價機制不完善，缺乏社會監督，中小學校預算管理沒有形成系統的內部控制，缺乏制度約束；預算編制和執行沒有構建和實施評價機制；預算一般不對社會公示，造成公示不徹底，缺乏社會監督；“三公”經費公開力度不足，細化程度不夠，公務招待、公務用車等預算公開沒有落到實處。
三、中小學校預算編制問題的成因分析
（一）中小學校預算參與部門單一預算管理涉及學校日常工作的各個環節、各個活動，每個部門和人員都是預算的提供者和執行者。在實際工作中，領導對預算認識不足，認為預算只是財務部門的事，缺乏應有的參與意識。財務部門閉門造車，影響了預算編制的質量和預算執行過程中的可操作性。
（二）預算編制工作時間緊，人員專業素質參差不齊財政部門作為預算編制的組織協調部門，沒有提前布置年度或中期調整的預算編制工作，沒能提財稅調研 杭州財會 2016年第1期 29前明確預算編制的指導思想、編制辦法、編制程序，沒能給予各部門充分時間進行科學的預見與合理的預測，致使下面部門沒步驟地進行預算編制，造成其不合理。此外，對基層編制人員缺乏專業培訓，就是對主管領導、主管部門進行大會布置，無法提高部門預算編制的科學性。
（三）預算編制隨意性強，存在較強的投機傾向由于時間緊、領導不重視、培訓不到位，預算編制較松弛。學校對項目預算往往放大需求量，存在投機心態。編制經常性項目預算時，并沒有根據環境、情況、依據的改變進行調整，預算金額仍舊保持穩定或遞增，造成預算的虛高或虛低；編制非經常性項目預算時，缺乏可行性論證，無市場調研，隨意性較大，人為估計比例過大，有些項目沒有中長期規劃，只考慮短期利益，造成重復建設，浪費嚴重。
（四）經費使用在校內不公開，缺乏監督預算編制由于參與部門人員單一，學校其他部門只要有錢花，對于本部門資金從編制、執行、決算概不關心。學校領導出于對維穩的重視，對于經費使用的公開積極性也不高，在經費使用上，只要能維持學校的日常運轉也不愿投入更多的精力，一旦出現經費結構性短缺也只是對學校財務管理部門施加壓力，對于問題的經驗教訓缺乏總結和反思。
四、做好中小學校部門預算的有效途徑
（一）增強領導的財務管理意識“數字中有政策，決定數字就是決定政策。”鄧小平通過算賬摸清建設發展、發現問題、糾正工作失誤，通過算賬為重要決策的制定與實現提供具體依據，不要小看數字，充分把握數字在作出決策時的重要作用。作為學校的校長，要主動地聽取財務的意見，協調全校各部門的力量，召開中層會議和全校會議，宣傳預算的重要性，鼓勵全員參與預算，加強領導，增強管理意識。
（二）建立公開透明的預算編制制度健全公開透明的預算制度，這不僅是建設陽光政府、責任政府的需要，也是建立現代財政制度所必需的。預算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。預算的審核、批準，是國事，即國家大事。新《預算法》秉承公共財政理念，預算完善、公開透明、約束硬化、控制嚴格、執行有效、紀律嚴明。學校要全員參與預算編制，健全公開透明的預算制度。
（三）建立完整的預算管理體系管理學大師彼得·德魯克說：“如果沒有羅盤，航船將會在大海上隨波逐流，任意航行，不知道最后會偏到什么方向，可能永遠到達不了想去的港口，有了羅盤航船有時會偏離航道，但是最終它一定會達目的地。”預算就像學校的羅盤、學校的指揮棒，指引著學校實現預期戰略目標。目前，財務預算已經不能滿足激烈的市場競爭，應借助現代化的信息手段，建立一套完整的全面預算管理體系。
（四）貫徹新《預算法》的績效理念建立現代績效制度不僅是國家治理現代化的目標，也是國家治理現代化的重要標志和重要支柱。構建預算績效制度和方法，深化預算制度改革，推進依法理財是著眼長遠機制的系統性重構。績效預算不僅是單純的技術內涵，更涉及多方面極其復雜的社會范疇。因此，我們在工作中如何在“云物大智”時代實現蛙跳，需要“頂層設計、系統集成”，大力普及預算績效理念，以人為本，多層多方聯動，圍繞全過程預算績效管理，助推我們的預算績效工作平穩發展。
（五）培訓預算工作相關人員，提供預算工作的人力保障嚴格篩選中小學校預算編制人員，加強培訓。通過培訓使他們掌握專業的知識、技能，讓有能力的員工脫穎而出，成為部門預算的骨干，讓專業人員產生向心力、感召力，凝聚一支高素質的專業隊伍。培訓形式要多樣化，采用函授、講座、輪崗、討論、會議、參觀、師傅帶徒弟等多樣化形式開展培訓。
