我國建立政策性銀行的目的，是實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題。這是政策性銀行設立的初衷，也是應該始終堅持的基本方向。
顧華曄
政策性銀行，是指由政府發(fā)起出資成立，為貫徹和配合政府特定經(jīng)濟政策和意圖而進行融資和信用活動的機構(gòu)。它不以營利為目的，按照國家的產(chǎn)業(yè)政策或政府的相關決策進行投融資活動。
目前的三大政策性銀行———國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，為促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展起到強力的助推作用，特別是在支持“三農(nóng)”、支持企業(yè)走出去方面，發(fā)揮了商業(yè)銀行所無法替代的重要作用。它們與目前的商業(yè)銀行職能有著明顯的區(qū)分，前者體現(xiàn)政府意圖，后者遵循市場規(guī)則。
根據(jù)財政部《國家政策性銀行財務管理規(guī)定》，江西專員辦對政策性銀行開展日常財政預算監(jiān)管，在積極支持服務三大銀行業(yè)務發(fā)展的同時，也發(fā)現(xiàn)政策性銀行目前在機制上、管理和內(nèi)控上還存有一些問題。主要表現(xiàn)為：一是政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務邊界不清，混業(yè)經(jīng)營，混合核算，造成政策性銀行定位不清；二是在某些領域與商業(yè)銀行相互競爭，存在道德風險；三是作為政策性銀行，員工福利性待遇標準隨意，決策機制、考評機制不盡完善；四是集中采購管理存在漏洞，程序不到位；五是個別機構(gòu)用政府融資平臺資金或財政資金掩蓋不良貸款行為。以上種種，引起財政預算監(jiān)管的高度重視。
國務院正式批準的三大政策性銀行深化改革方案，明確了政策性銀行的各自定位，國家開發(fā)銀行“要堅持開發(fā)性金融機構(gòu)定位”，中國進出口銀行“強化政策性職能定位”，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“堅持以政策性業(yè)務為主體”。筆者認為國務院對政策性銀行的定位，足以體現(xiàn)出國家三大政策思路。一是國家工具，政策性銀行要積極配合政府社會經(jīng)濟政策意圖，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理的工具。二是國家戰(zhàn)略，要大力實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，重點融資推動“一帶一路”和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，開展綠色信貸和能效信貸，服務走出去戰(zhàn)略，服務和支持“三農(nóng)”。三是國家情懷，要為黨和國家分憂，增強國力，改善民生，服務社會，服務企業(yè)，服務百姓。
改革后的政策性銀行具有新的職責，筆者從財政預算角度對政策性銀行的監(jiān)管進行了思考。
一要模范帶頭。國務院的改革方案賦予三家政策性銀行新的責任使命。政策性銀行作為政府社會經(jīng)濟意圖實施的執(zhí)行和配合者，要帶頭模范遵守各項財稅紀律，模范執(zhí)行好財政、金融政策；要帶頭貫徹國家的一系列戰(zhàn)略決策，發(fā)揮金融對國家戰(zhàn)略的支持作用；要帶頭響應黨和國家的號召，為黨和國家分憂，發(fā)揮政策性銀行的社會效應，帶頭在扶貧濟困、改善民生、服務社會等方面發(fā)揮作用。
二要重視風險。政策性銀行由財政部出資創(chuàng)立、參股和擔保，服務于特定的政策目標，其形式上是金融，而實質(zhì)上是財政職能的延伸，是政府的財政性工具，涉及財政資金的有效運用和政策目標的實現(xiàn)，與財政風險直接關聯(lián)，因此需要高度重視風險管理。要控制規(guī)模，所有政策性銀行的資金來源主要是依賴財政撥付，其基本負債最終也是財政的，享有國家隱性擔保，所以是不能隨意擴張的。要提高透明度，政策性銀行的財務應該跟財政一樣要透明，對公眾公布。要建立政策性銀行風險預警機制，做到對風險的及時防范和化解。
三要加強內(nèi)控。建立全面、合理、有效的內(nèi)部控制制度有利于防范管理風險，更有利于提高政策性銀行的管理效率。
要健全政策性銀行的內(nèi)部控制體系，督促政策性銀行從規(guī)章制度、組織架構(gòu)和人員配置等方面進行整體設計并抓好落實，使內(nèi)控體系真正起到保障資金安全、加強業(yè)務制衡和監(jiān)督管理的作用。要加強對政策性銀行的財務監(jiān)管，按照會計法、預算法，以及國家政策性銀行財務管理規(guī)定，加強對政策性銀行的決算審核，對其業(yè)務費用、人員薪酬、集中采購等加強監(jiān)管制約，促進精簡節(jié)約。要建立健全內(nèi)部控制評價體系，對內(nèi)部控制運行的效果和作用進行綜合評價，對控制系統(tǒng)的漏洞和不足及時進行防范和修正。
四要各自定位。我國建立政策性銀行的目的，是實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題。這是政策性銀行設立的初衷，也是應該始終堅持的基本方向?，F(xiàn)實中，由于對政策性業(yè)務的界定不夠明確，導致政策性金融商業(yè)化、商業(yè)性金融政策化的情況比較普遍。
對政策性銀行來講，要堅持非盈利原則，政策性銀行的資金運用是為了追求社會效益，貸款對象選擇應以社會效益為標準，要在規(guī)定的業(yè)務范圍和職能內(nèi)努力實現(xiàn)政策目標，然后才考慮自身獲得的經(jīng)濟效益。要避免同商業(yè)銀行的競爭，政策性銀行與商業(yè)銀行有不同的經(jīng)營目標，政策性銀行業(yè)務主要是通過政府干預，以比市場或商業(yè)金融更為優(yōu)惠的條件，為特定的最終需求者提供信用支持的業(yè)務，要堅持這一政策性職能定位，避免熱衷于商業(yè)化業(yè)務的傾向。要突出專業(yè)性，政策性銀行之間也要各自區(qū)分開，按照專業(yè)性要求，只開展對應領域相關政策性金融業(yè)務，不從事規(guī)定業(yè)務以外的金融業(yè)務，以更好地體現(xiàn)政策意圖。
(作者系江西專員辦黨組成員、副監(jiān)察專員)
