案情◇◇◇
日前，某污水處理廠PPP項目采用競爭性磋商方式實施采購，磋商成交結果公布后，因中標人報價遠高于項目采購文件中財務分析數據得出的30年可獲污水處理費總額而被其他供應商提起了投訴。
投訴人在投訴書中表示，同一份磋商文件，除中標人外，其他投標人報價均接近，其懷疑中標人報價不合理，明顯低于成本價。同時，投訴人指出，該項目價格分采用“高價優先法”計算，這一方法需要合理合法的控制依據，否則會出現惡性競標的現象。
當地財政局接到投訴后就投訴事項展開了調查。經調查發現，關于報價中的項目運營維護資金，磋商文件提供的“污水處理費1.22元/m3（含稅），日常運營期間的基準水量為33600t/日，運營期間水費調價由成交雙方磋商確定”這一需求不明確，導致供應商在測算時考慮因素范圍有所不同，造成投訴人與中標供應商報價差異較大的現象發生。而對此問題，磋商小組并沒有在磋商過程中去解決。因此，財政局認為該項目磋商過程并未按照法定程序進行，本次政府采購中標、成交結果無效，責令項目采購人重新開展采購活動。
此外，針對投訴人對“高價優先法”提出的投訴，財政局認為這一事項屬于對磋商文件的質疑，彼時，質疑時效已過，屬無效投訴事項不予受理。
分析◇◇◇
該案例有兩個值得探討的問題：第一，對于因磋商文件需求不明確導致的理解偏差，從程序上看，磋商小組應如何解決？第二，該項目采用“高價優先法”計算價格分，合理嗎？是否會導致惡性競標的現象發生？
需求明確后投標人再報價
眾所周知，作為財政部創新性設立的新的采購方式，競爭性磋商的核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，而磋商過程，即是一個需求特征和目標不斷完善的過程。
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二十條提到，“在磋商過程中，磋商小組可以根據磋商文件和磋商情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求內容以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內容?！蓖瑫r《管理辦法》第九條指出，磋商文件應包括磋商過程中可能實質性變動的內容等。依據這兩條規定，某政府采購專業律師表示，一般來說，磋商文件應當列明哪些內容可以磋商，而本案涉及項目的磋商文件并沒有詳細列明，這一漏洞也許是導致該項目在磋商階段，沒有解決投標人有關報價需求產生理解偏差問題的根源?！叭欢?，就這個污水處理廠PPP項目而言，是可以通過磋商過程，統一認識并提煉出一個統一的技術和服務標準的”，某業內人士說。
那么，通過磋商明確需求后接下來該怎么辦？上述律師告訴記者，《管理辦法》第二十一條給出了答案：磋商文件能夠詳細列明采購標的的技術、服務要求的，磋商結束后，磋商小組應當要求所有實質性響應的供應商在規定時間內提交最后報價。而本案中，磋商結束后，磋商小組并沒有要求所有實質性響應的供應商在規定時間內提交最后報價，這就意味著該項目磋商過程未按法定程序進行，可能影響成交結果。因此，根據《政府采購供應商投訴處理辦法》第十九條“財政部門經審查，認定采購文件、采購過程影響或者可能影響中標、成交結果的，或者中標、成交結果的產生過程存在違法行為的，按下列情況分別處理：（一）政府采購合同尚未簽訂的，分別根據不同情況決定全部或者部分采購行為違法，責令重新開展采購活動……”，財政局作出了責令采購人重新開展采購活動的處理決定。
為什么會產生理解偏差
報價，顧名思義是賣方通過考慮成本、利潤等因素給出的可行性價格，為什么在本污水處理廠PPP項目中，投標人會對此產生理解偏差？這一偏差的具體內容和根源是什么？
記者從磋商文件中獲悉，該項目報價點為“項目資本金+運營維護資金”。項目投訴處理決議書稱：由于需求表述不明確，致使供應商在測算30年項目運營維護資金時考慮因素范圍有所不同。由此可見，投標人的報價差異主要體現在運營維護資金部分。
為什么在運營維護資金的理解上會出現偏差？弄清這一問題之前不妨先了解一下PPP項目的回報機制。
據了解，PPP項目回報機制，即項目收入來源方式主要包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補助等。其中政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務；使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。而該污水處理廠PPP項目的運營維護資金從何而來，可以是政府通過向項目公司購買服務而支付的，也可以是由最終使用者支付的。
海南菲迪克招標咨詢有限公司總經理彭時明表示，如果由政府付費，采用“高價優先法”這一拍賣成交原則來評判，無疑會導致政府托底的責任和經營回報的壓力變大，增加政府的債務風險，也可能突破國家對PPP項目財政承受的上限。
上海百通項目管理咨詢有限公司張志軍表示，一方面，該項目磋商文件明確，資金來源是社會資本，項目公司全部由社會資本方出資負責組建；另一方面，如果運營維護資金是通過政府購買服務獲得，報價理應在不低于成本價的基礎上越低越好，對于本項目，評分時應該采用“價低者得”的標準去評判才對，但該項目的評分標準卻并非如此。因此，可以倒推該項目運營維護資金不是由政府出錢“買”?！爱斎?，磋商文件中這一不明確表述，應該在磋商過程中加以明確”，張志軍說。
高價優先法：PPP項目不能一概而論
那么，“高價優先法”合理嗎？雖然本案中，對于投訴人提到的“高價優先”評分標準會出現惡性競標現象，財政局以“已過質疑時效，屬無效投訴事項”駁回了，但“高價優先”四個字難免不引人注意。
記者從該污水處理廠PPP項目磋商文件中看到，項目采用綜合評分法對提交最后報價的投資人的響應文件和最后報價進行綜合評分。評審標準分為兩部分：技術評分和價格評分，其中價格評分占比30%。在價格評分部分，磋商文件規定，價格分采用高價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最高的投資人的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。而《管理辦法》第二十四條規定，“綜合評分法中的價格分統一采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。”
乍一看，項目磋商文件中的規定似乎與《管理辦法》存在沖突，對于這一沖突，彭時明表示：“PPP項目不能機械照搬招投標的價格評審套路，因為二者不是一個體系。”張志軍對此觀點表示贊同。張志軍向記者介紹，PPP項目運作方式分為BOT、TOT等多種，而價格分應采用高價優先法還是低價優先法，視項目具體內容而定。
記者從該項目磋商文件了解到，該污水處理廠PPP項目的性質為存量項目。政府出售項目經營權，直接獲取相關收益。項目收益則全部歸社會資本方所有?！皬倪@一系列信息可以看出，該項目屬于存量資產和經營權轉讓的TOT項目，”張志軍說，“它不同于我們平常接觸的政府采購項目，政府作為出讓方或轉讓方，某種程度上，自然希望把存量資產或特許經營權賣得越高越好。所以，采取價高者得的方式是合理的?！?br />
至于“高價優先法”到底會不會如投訴人所說，導致惡性競標現象發生，彭時明認為的確會，“投標人為了得到某個項目，即使最終回報達不到他所給出的報價，也要拼命往上報，惡意報價現象自然就發生了，這會給項目后期履約帶來一定風險?！倍绾畏婪哆@一風險，投訴人稱：需要合理合法的控制。對此，張志軍表示，在社會誠信體系尚待完善的當下，可以酌情設立報價的最高上限，同時應加強后期的履約監管。
