【摘要】歐洲主權債務危機的爆發，引發了社會各界對我國地方政府債務風險的廣泛關注。現有研究主要從“財政體制論”、“債務管理機制論”和“土地財政依賴論”三個方面分析地方政府債務風險存在的原因，在此基礎上提出的解決措施只是從制度約束方面改善債務現狀，并沒有得出化解債務風險的根本措施。本文利用數據包絡分析方法對地方政府財政支出效率進行評價，將其與地方政府債務風險程度進行相關分析，得出財政支出效率比較低下是地方政府債務風險較高的一大根源，必須從提高地方政府財政支出效率的角度采取措施，以從根本上緩解地方政府債務壓力。
【關鍵詞】地方政府債務風險；財政支出效率；數據包絡分析
【中圖分類號】F812.7 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2016）02-0066-4一、引言
地方政府債務危機是一個世界性的問題。2008年美國次貸危機爆發以后，希臘、葡萄牙、意大利、西班牙及愛爾蘭等國因財政赤字和高額政府債務，主權信用等級被各大評級機構下調，由此引發了大面積的歐洲主權債務危機。早在2011年4月，云南省政府設立的融資平臺公司——云南公路開發投資有限公司就發表了一份無法向其貸款銀行還款的聲明書。雖然隨著云南省政府的出面協調，云南公路“債務危機”已經得到解除，但這一次事件引起社會各界更加重視我國地方政府的債務風險問題。審計署2013年6月披露的《全國政府性負債審計報告》顯示，截至2012 年年底，我國政府性債務的總負債率（地方政府債務總量與地方GDP的比值）為39.43%，總債務率（地方政府債務總量與地方政府財政收入的比值）為113.41%。雖然我國地方政府債務總量仍處于警戒線（60%）范圍內，但是我國地方政府債務管理仍然存在融資平臺公司缺乏有效管理、債務期限錯配和償債壓力日益增大等問題，地方政府的債務危機很可能一觸即發。地方政府債務危機一旦發生，將影響地方政府的正常運轉，也會給百姓的生活造成巨大的影響。
二、文獻綜述
關于地方政府債務風險形成的原因，主要有“財政體制論”、“債務管理機制論”和“土地財政依賴論”。其中，“財政體制論”認為我國現行分稅制體制導致地方政府財權與事權不匹配，地方政府獲得的稅收收入不能完全滿足其發展需要，只能依靠大量舉債（Jianguo Xu和Xun Zhang，2014；Shiyu Li和Shuanglin Lin，2011）；“債務管理機制論”認為非全面預算和融資平臺松散管理對于了解現有債務情況、管理資金使用都非常不利，潛藏著巨大的風險（王適達，2014）；“土地財政依賴論”認為隨著可轉讓土地使用權的減少，地方政府依靠土地財政獲取資金的能力會越來越弱，導致其償債能力下降（張平，2013）。另外，陳驍（2014）認為，地方政府強大的發展沖動和激烈的相互競爭所形成的地方政府“投融資饑渴癥”是其危機形成的一大原因；王雪雁（2014）認為，地方政府異化的投資行為導致其在某些領域投資過度、結構性失衡以及效率遞減，最終累積了大量的財政和金融風險。
根據基本財政理論可知，地方財政的職能是地區公共服務和經濟建設。有效的財政支出，一方面可以通過完善地區基礎設施建設、提高醫療教育水平、改善地區環境質量等，為地區經濟的長期發展奠定基礎，從而獲取償還債務的資金；另一方面，可以起到適度降低借債需求量的作用，進而從根本上緩解地方政府的債務壓力。
在財政支出效率方面，近年來，應用非參數方法評估政府效率的實證研究逐漸增多。Afonso、Schuknecht和Tanzi（2005）以國家為評價主體，比較了23個工業化國家的效率。2008年，Afonso和Fernandes又以地方政府作為研究對象，評價了葡萄牙各地方政府的效率。國內研究中，傅道忠（2003）指出，財政支出效率包括財政支出的資源配置效率和財政支出的X—效率，我國財政支出效率低下的原因是多方面的，需要從多方面進行改善。郭長林（2007）認為財政支出效率應該從財政職能的角度去理解，而人們平時僅從特定項目財政支出的效果去理解，進而片面地基于財政資金使用情況測度財政支出效率是不合適的。實證研究方面，我國學者也開始對地方政府財政支出效率進行衡量，劉振亞、唐滔、楊武（2009），陳仲常、張崢（2011）等采用數據包絡分析方法對地政府財政支出的效率進行評價，分析了各目標地區的財政支出效率現狀。但現有研究中，從財政支出效率的角度分析地方政府債務風險原因的較少。鑒于此，本文運用數據包絡分析對全國各省（自治區、直轄市）的財政支出效率進行評價，分析其與地方政府債務風險之間的相關性，以期為地方政府提供化解債務風險的新思路，為相關部門增強地方政府債務風險監督提供數據支持。
三、基于數據包絡分析的財政支出效率評價
1. 研究方法。數據包絡分析（DEA）是基于“相對效率”概念的一種評估方法，由Farrell開創，并由Charnes和Cooper推廣開來，豐富了微觀經濟中的生產函數理論及其應用技術，同時在避免主觀因素、簡化算法、減少誤差等方面有著不可低估的優越性。基本的數據包絡模型是Charnes和Cooper提出的C2R模型，在此基礎上Banker、Charnes和Cooper共同提出了評價部門間技術有效性的BC2模型。效率值有產出型效率和投入型效率兩種類型：產出型效率表明在不增加投入的條件下可以按多大比例擴大產出，而投入型效率是評估在維持當前產出水平的前提下能夠按照多大比例減少投入量。
關于每個地方政府財政支出效率的一般關系，可用以下方程表示：
Yi=f （Xi） （i=1，…，n）
其中：Yi表示產出；Xi表示某個地方政府的財政支出。具體而言，在BC2模型中，假定存在n個DMU（Decision Management Unit），每個DMU都有k種投入和m種產出。對于第i個DMU，xi表示投入向量，yi表示產出向量。將X定義為k×n的投入矩陣，而將Y定義為m×n的產出矩陣。在規模收益可變的假設下，第i個DMU的投入型效率值可以通過以下數學規劃問題求解：
minθ，λθ
s.t.-yi+Yλ≥0
θxi-Xλ≥0
eλ=1，λ>0
根據定義，前沿面是有效DMU的線性組合。式中，θ是一個標量，滿足θ≤1，度量某地方政府與前沿面的距離。如果θ<1，表示該地方政府財政支出處于前沿面之內，即處于無效率狀態；而θ=1則說明地方政府財政支出正好位于前沿面之上，處于有效率狀態，有效DMU是無效DMU的參考對象。
2. 指標選取。由于地方政府債務數據有限，本文僅對2011 ~ 2013年我國地方政府債務風險和財政支出效率的相關性進行研究。本文將我國內地28個省（自治區、直轄市）作為DMU（由于缺乏數據，不包含天津市、貴州省和西藏），借鑒Afonso構建的基于政府公共治理和經濟發展兩方面基本職能的分析框架，以及劉振亞等建立的指標體系，綜合考慮環境保護和社會保障方面的效果，選取了更加符合我國現狀的投入產出指標。
在投入方面，由于我國的財政支出中包括了相當比例的預算外部分，為了保證將各省履行全部政府職能所消費的全部資源納入考慮，本文采用人均預算內和預算外總財政支出作為投入變量。在產出方面，根據財政支出應該發揮的公共服務和經濟發展兩方面職能，分別選取了具有代表性的指標（見表1）。
在政府管理方面，管理規模指我國每萬人中國有單位就業人數，腐敗程度指平均每萬人國有單位就業職工中行政應訴案件的數量；公共基礎設施方面，運輸線路密度指轄區內運輸線路長度與行政區域面積的比值；環境保護方面，空氣質量指空氣質量達二級以上天數占全年天數比重，工業“三廢”排放程度指工業“三廢”排放量占地區生產總值的比例；經濟穩定方面，經濟增長穩定性指地區生產總值的變異系數。其余指標都直接來源于《中國統計年鑒》。
應用數據包絡分析做效率評價時，效率得分是根據產出與投入的對比關系計算而來的，所以，產出項應該是越大越好。然而，本文中的腐敗程度、工業“三廢”排放程度、經濟增長穩定性、失業率等產出指標本身的含義則應該是越小越好。為了解決這一矛盾，本文對這些指標取倒數進行轉換。另外，為了消除各項指標單位不同的矛盾，對于地方政府的每一項次級指標都除以各自的平均值進行標準化處理。然后，將每一個一級指標的各項次級指標求平均數后即分別得到個產出方面的指標值。
3. 結果分析。由于政府職能的多樣性，本文采用了多個產出指標，為了更加簡單直接地反映財政支出效率，同時避免諸如主成分分析等統計方法缺乏經濟合理性解釋的問題，本文借鑒Afonso（2005）和劉振亞等（2009）的處理辦法，給某個DMU每一類一級指標的標準化值賦予同等權重進行加總，即求出九個產出指標值的平均值，從而構建出一個綜合的地方政府產出指標，作為對地方政府產出的單一度量。在規模收益可變的假定下，利用MAXDEA計算得出各省（自治區、直轄市）的產出型BCC-O效率，結果如表2所示。
由表2可以看出，2011 ~ 2013年，平均財政支出效率最高的是河南省和廣東省，相對效率值都為1；平均財政支出效率最低的是甘肅省，相對效率值為0.7271。根據經濟帶的劃分，對表2中的數據進一步分析得出，東部沿海、中部內陸和西部邊遠地區財政支出效率的平均值分別為0.8918、0.8742和0.7985，由東到西呈逐漸降低的趨勢。總體上，經濟越發達的地區，財政支出越有效；經濟越落后的地區，財政支出效率越低。但也存在個別省份經濟總體不算發達，但財政支出效率卻很高的情況，如河南。對此，本文認為一方面經濟越發達的地區對財政的管理越具有效率意識，這一意識可以引導其財政投向更能促進經濟長遠發展的領域；另一方面，經濟發達的地區更能獲取中央政府的轉移支付和專項補助，更加有利于其發揮政府職能，提高財政支出效率。對于經濟不夠發達的地區，雖然其經濟總量不高，如果具有較強的效率管理意識，也可以取得較高的財政支出效率。
四、財政支出效率與地方政府債務風險的相關性分析
1. 地方政府債務風險的衡量。本文采用最能反映實際風險的負債率作為衡量各地方政府債務風險的指標。2011 ~ 2013年各省（自治區、直轄市）負債率如表3所示：
地方政府債務風險，是指地方政府不適當的負債行為在未來一系列不確定事件發生的條件下，政府出現嚴重支付危機，給政府本身以及社會經濟帶來各種潛在危害和損失的可能性。對于地方政府債務風險的衡量，國外政府的通常做法是計算債務風險評價指標（負債率、債務率和償債率），將其與預先設定好的警戒線相對比。因此，本文為了研究地方政府債務風險是否與財政支出效率具有相關性，將2011 ~ 2013年我國28個省（自治區、直轄市）政府的負債率與其財政支出效率進行了相關性分析。需要說明的是，負債率的計算中，對于政府負有擔保責任和負有一定救助責任的債務分別采用19.13%和14.64%比例折算。
2. 相關性分析及結果。對于要素x和y，如果它們的樣本值分別為xi和yi（i=1，2…，n），則它們之間的相關系數為：
公式中：x和y分別表示兩個要素樣本值的平均值。
運用該公式對2011 ~ 2013年地方政府負債率和財政支出效率指標進行相關性分析，具體結果如表4所示。由表4可以看出，地方政府負債率和其財政支出效率是呈顯著負相關關系的，即財政支出效率越低時，地方政府負債率越高；反之，地方政府負債率越低。同時，相關系數絕對值較高，說明兩者之間的相關性較強。由此，可以得出結論：地方政府財政支出效率越低，其債務風險越高；反之，債務風險越低。
五、結論與建議
本文采用數據包絡分析對我國2011 ~ 2013年28個省（自治區、直轄市）的財政支出效率評價后，繼而對財政支出效率與地方政府債務風險進行了相關性分析，得出二者呈負相關的關系。要化解地方政府債務風險，就要提高地方政府財政支出效率，讓一定量的財政支出發揮其應有的社會價值，為地區經濟的進一步發展發揮重大作用。據此，本文建議可采用以下措施提高地方政府財政支出效率：
1. 提高對財政支出效率的重視度。政府職能部門及其他公共部門缺乏效率觀念，總認為財政的錢不用白不用，在指導思想上總是想方設法對財政資金多占多用，以維護本部門的利益為出發點。為了提高地方政府財政支出效率，首先必須強化地方政府的財政支出效率觀念，要讓財政支出的決策者、執行者把效率放在重要位置，對所有支出項目都選擇采用“成本—效益”分析法、“最低費用選擇法”或“公共勞務收費法”等先進的項目管理方法，以提高財政支出效率。
2. 加強對財政支出的監管。政府利用財政資金進行投資建設，常常出現“三超”工程、“釣魚”工程、“胡子”工程、重復工程等，嚴重降低了財政資金應該發揮的效率，導致經常出現政府缺乏資金又浪費資金的怪異現象。因此，提高財政支出的透明度，加強對財政支出的監管是非常有必要的。監管應從財政支出項目的測評階段開始，對財政資金的投入、增資和最終的項目結果進行綜合評價。在監管的同時，一旦出現浪費財政資金的現象，要采取嚴格的措施進行處罰。
3. 完善官員績效評價制度，打破地區間惡性競爭怪圈。由于我國地方政府官員的績效考評和晉升制度都與其地區生產總值有很大的關系，因此，政績工程也成了降低地方財政支出效率的一大原因。為了從中央政府獲取更多的資金，各地方政府之間形成了錦標賽競爭，在不考慮投資項目效益的情況下，肆意增加投資。為此，唯有設定更加合理的地方政府官員考評標準，才能將官員的決策行為導向對地區經濟發展更為有利的方向。各地方政府之間才不會進行盲目的投資競賽，從而更好地發揮地方政府應有的提供公共服務和穩定經濟的職能。
主要參考文獻：
劉振亞，唐滔，楊武.省級財政支出效率的DEA評價［J］.經濟理論與經濟管理，2009（7）.
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馬占新，馬生昀，包斯琴高娃.數據包絡分析及其應用案例［M］.北京：科學出版社，2012.
Jianguo Xu， Xun Zhang. Chinas sovereign debt： A balance-sheet perspective［J］. China Economic Review，2014（8）.
王適達.試論地方政府融資平臺的風險防范［J］.長白學刊，2014（6）.
張平.后土地財政時代我國地方政府償債問題研究［J］.當代財經，2013（1）.
作者單位：四川大學商學院，成都610064
