2015年10月，國務院發布《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），拉開了新一輪國資管理體制改革的大幕。財政部數據顯示，截至2015年9月末，非金融類中央企業和地方國有及國有控股企業資產總額已超過117萬億元。如何管好巨量資產，成為深化國企改革必須要正視的一道難題。而作為國企改革最重要的配套政策之一,新一輪國資改革的核心取向，就是既要通過“管資本”提升國資活力，又要更好防范國資流失，為真正實現全民共享奠定基礎。
一、從管人管事管資產轉向管資本為主
黨的十八屆三中全會決定明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制。《若干意見》正是落實這一部署、指導國資管理體制改革的綱領性文件。改革方向就是從管人管事管資產，轉向管資本為主，推動國有資產監管機構轉變職能，今后將專司國有資產監管，不再行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。
要理解上述改革方向的重大轉變,就必須深刻理解“管資本為主”與“管人、管事、管資產”的關系。首先，資本是資產的貨幣形態，資產是資本的實物形態，兩者是不可能完全分離的。而所謂“事”就是經營決策，只有對經營決策的管理才可以管理實物形態的資產和貨幣形態的資本。而所謂“人”就是實際負責經營決策的企業高管，只有這些高管服從國家（政府）決策，才能有效地實施對企業經營決策的管理，進而實現對資產和資本的管理。所以“管資本為主”和“管人、管事、管資產”是不可分離的。認為“管資本為主”就是不再“管人、管事、管資產”的看法是不對的，也是行不通的。
但是，“管資本為主”和“管人、管事、管資產”之間還是有重要區別的。對于“管人”，黨組織對國企高管的管理的強度取決于國有資本在國企中的份額，份額越多，強度越大；份額越少，強度越小，而市場選聘的高管比例相應減少或增加。對于“管事”，國家（政府）對企業經營決策的管理只能通過國有資本份額所代表的股東權利去實施，對于多個國有資本股東的國企，需要時，可以通過一致行動人的制度去實施，不能超越股東份額的權限。對于“管資產”，除了百分之百國有股份企業以外，任何企業資產都只屬于企業而不屬于包括國家（政府）在內的任何股東所有。
國家（政府）對資產的管理都要通過股東權限而不是行政權力來實施。特別是對國企的考核，只應該是對國有資本保值增值的考核，而不是每一項資產都要保值增值的考核。只有這樣來看待和掌握“以管資本為主”和“管人、管事、管資產”的關系,才能使國家（政府）充分運用國有資本實現國家戰略目標，同時，國企才能充分保障國企高管層行使自主權，在市場經濟中完成國家戰略任務的前提下實現國有資本的保值增值。
二、國資投資運營公司：構建政府與市場之間“隔離帶”
國資管理體制改革完善的一大看點，就是將改組組建一批國有資本投資、運營公司，這將改變以往國資監管機構直接對所監管企業履行出資人權利的模式，而改由國有資本投資、運營公司對所授權國有企業履行出資人權利，真正形成政府和市場之間的“隔離帶”。而這也是此次改革完善國有資產管理體制的關鍵所在。
國有資本投資公司以產業資本投資為主，主要是投資實業，以投資融資和項目建設為主。投資實業擁有股權，對持有資產進行經營和管理。國有資本投資公司通過產業資本與金融資本的融合，提高國有資本流動性，開展資本運作、進行企業重組、兼并與收購等。
國有資本運營公司主要運營資本、不投資實業，營運的對象是持有的國有資本（股本），包括國有企業的產權和公司制企業中國有股權，運作主要在資本市場，既可以在資本市場融資（發股票），又可通過股權產權買賣來改善國有資本的分布結構和質量。公司運營強調資金的周轉循環、追求資本在運動中增值，運作的形式多種多樣，通過資本的運營，實現國有資本保值增值。
兩類公司將如何組建？《若干意見》提出，要開展“間接授權模式”和“直接授權模式”的試點工作，探索可復制模式，并最終在國有企業中全面推開。直接授權是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司，再由國有資本投資、運營公司對所出資企業行使出資人職責。在間接授權模式下，國有資產監管機構作為政府層面出資人代表，根據授權對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據公司法等法律法規，對所出資企業依法行使股東權利。在上述兩類投資運營公司里，直接授權實際上是由財政部進行日常的運營管理；在間接授權的方式中，主要是由國資委對央企的母公司改建而成的投資、運營公司進行日常管理。
有專家指出，改組組建國有資本投資、運營公司，好比在政府企業間切了一刀，今后國資監管機構以監為主，兩類公司以管為主，企業本身以經營為主，各歸其位，這是改革的關鍵。財政部長樓繼偉進一步指出，國有資本投資、運營公司要在足夠的空間和領域調整優化國有資本，積極參與國際競爭，就必須具備一定資本規模，同時，戶數也不宜過多。
三、實現國有資本能進能退
國有資本的一個重要使命，是服務國家戰略目標。當前，一些國企效益低下，有的甚至成為“僵尸”企業，如何通過國有資本的有進有退，優化國有經濟布局，提高國有資本配置和運營效率，服務國家戰略目標，也是此次國企國資改革的重點。
樓繼偉表示，國企改革涉及國有資本從哪進從哪出的問題，改革提出探索國有資本投資負面清單，核心是為了更好提高國有資本配置效率。可以說，《若干意見》為推動國有資本合理流動優化配置奠定了基礎。在新的管理體制下，通過退出一批、重組合并一批、創立一批國企等方式，將引導國有資本更多向核心領域和關鍵行業轉移，并通過投資運營公司推動國有資本流動。
對于“國有經濟是否該從競爭性領域全部退出”的爭議，陳清泰認為，國有資本“應加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻”，但在競爭性領域全部退出既不現實，也沒有必要。應與時俱進地改變國有經濟功能，由過去看重對企業和產業的“控制”，現在轉向專注資本投資收益。
四、通過彌補養老金缺口體現國資全民共享
國有資本取之于民，如何更好用之于民，也是此次改革意見的一大看點。樓繼偉指出，一方面要建立健全國有資本收益管理制度；另一方面在改組組建國有資本投資、運營公司過程中，將部分國有資本劃轉至社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。
對于部分國有資本充實社保基金，主要考慮到實行社會化養老保險制度后，國有企業退休人員養老金和在職職工視同繳費部分，出現資金缺口，如通過增加稅收、提高在職人員養老金繳費率方式解決，實際是將這部分負債轉移給下一代人，將會出現代際間不公平。而經過長期發展積累形成的國有資本權益是全民共享的財富，將部分國有資本（股權）劃轉充實社會保障基金，是解決養老金歷史負債的重要途徑和有效手段。這也是改革回歸“國企為民”的本意之舉，可以讓群眾直接感受到國企發展的好處。
