陳昕晗
近年來，基建腐敗的新聞不絕于耳，基建領域成為了腐敗的“重災區(qū)”。立足內(nèi)審，強化內(nèi)控，管控風險，確保政府投資出效益已經(jīng)成為建設單位項目管理的工作重心。
一、強化工程項目內(nèi)部審計和風險防控的意義
通過內(nèi)部審計，不斷強化財務管理，完善內(nèi)控制度，對建設單位在管理工程項目時避免出現(xiàn)投資失控、工程質(zhì)量隱患、滋生腐敗等風險具有重要意義。
?。ㄒ唬娀O(jiān)督，確保資金安全
基建工程項目通常周期較長，涉及的資金量較大，且牽涉的單位眾多，因此在管理上存在很大的難度。從可行性研究通過到確認立項后，隨之的招投標環(huán)節(jié)、建設環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)均充斥著各種暗箱操作、商業(yè)賄賂的陷阱。建設單位要避免政府投資流入個人腰包，必須依托內(nèi)審，強化管理，完善控制，通過及早介入，全程跟蹤，加強合同管理，才能有效確保資金安全，實現(xiàn)預期目標。
（二）控制變更，避免投資失控
在實施工程量清單計價方式的過程中，容易出現(xiàn)工程量清單存在漏項、描述不詳、與設計不符或者施工單位在投標過程中的不規(guī)范操作等諸多問題，從而導致項目概算超估算、預算超概算、決算超預算的現(xiàn)象頻現(xiàn)。鑒于此，在項目管理過程中加強內(nèi)部審計和預算約束，促進內(nèi)控制度進一步完善，規(guī)范變更的審核審批，成為有效避免投資失控等諸多風險的重要途徑。
（三）內(nèi)審延伸，提高投資效益
基建工程項目對于內(nèi)部審計的要求是非常高的。內(nèi)審人員不僅要在專業(yè)領域具備較高素質(zhì)，還要具備建筑、設計、合同等跨行業(yè)領域的一些基礎知識；與此同時，還要全方位融入項目管理，對工程建設期間進行全過程的跟蹤，往前延伸要在招投標環(huán)節(jié)了解工程設計和清單描述，往后延伸要配合外部審計單位進行決算審計，梳理工程的收支情況，評估資金使用績效。
?。ㄋ模┩晟苾?nèi)控，保證工程質(zhì)量
基建領域存在很多質(zhì)次價高的項目案例，造成這種窘境的原因是多方面的：施工單位追逐高額利潤，監(jiān)理單位履責不到位，設計單位責任意識淡薄等。而從建設單位自身的角度來看，建設單位普遍缺乏項目管理的專業(yè)人才無疑是癥結所在。為了將內(nèi)部風險控制在合理范圍內(nèi)，建設單位可以不斷完善內(nèi)控制度，定期或不定期開展內(nèi)控制度審計工作檢驗內(nèi)控制度的設計合理性和運行的有效性，從而達到以制度管控風險的目的。
二、工程量清單計價方式下存在的主要問題及其成因
工程項目管理的風險通常集中于以下三方面：
?。ㄒ唬┩顿Y失控，“三超”現(xiàn)象頻現(xiàn)
1. 估算、概算、預算先天不足。設計單位與代理單位溝通不充分，或者由于代理單位在編制工程量清單的過程中責任意識單薄，導致招標文件中工程量計量不準確，甚至存在漏項，據(jù)此匡算的估算、概算、預算數(shù)字就不準確了。
2. 施工單位單獨甚至聯(lián)合監(jiān)理單位、設計單位不斷進行工程變更。由于人工費、材料費、措施費等的市場價格相對透明，依靠工程聯(lián)系單成為了施工單位增加利潤的重要手段。
3. 建設單位沒有建立完善的績效評估機制，使得項目管理人員維護預算嚴肅性和節(jié)約項目資金的意識淡薄，主觀上缺乏控制變更的積極性?；蛘哂捎趯I(yè)務并不精通，屈服于設計單位、監(jiān)理單位的專業(yè)判斷，甚至盲從于施工單位的建議。
（二）支付環(huán)節(jié)和核算環(huán)節(jié)把關不嚴，資金的管理存在風險
1. 項目資金未單獨核算，導致被挪用和串用。基建工程項目的資金使用的目的指向非常明確，通常作為專項資金來管理核算，獨立于建設單位日常的財務收支。但在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)項目資金與其他資金混淆，項目資金被挪用、串用的情形。
2. 工程量核實不準確，導致超進度付款。導致工程量核實不準確的原因主要有兩方面：一是建設單位人員對業(yè)務不熟悉，過分依賴監(jiān)理單位；二是對拆除或隱蔽工程，過程監(jiān)督不力，在工程量的核實上缺乏足夠的證據(jù)支撐。而在實際工作中，施工單位為了盡快回收成本，減少墊資，傾向于超進度請款。
3. 未按照合同約定及時付款，引發(fā)經(jīng)濟糾紛。與超進度付款相反，建設單位有時候也會處于主動地位，在支付工程進度款時會突破合同的約束，滯后付款。這也會成為一個潛伏的威脅因素，一旦發(fā)生糾紛，建設單位勢必需要承擔違約責任。
4. 對施工單位拖欠工人工資缺乏約束力，承受超進度付款壓力。在建設單位按照合同及時足額付款的情況下，施工單位沒有及時足額支付工人工資，一臨近年關，工人開始追討薪資，施工單位往往會向建設單位轉嫁財務壓力。
?。ㄈ┵|(zhì)次價高，資金績效低下
1. 招投標環(huán)節(jié)不規(guī)范。招投標環(huán)節(jié)是項目管理的首要環(huán)節(jié)，是確保工程質(zhì)量的關鍵。但是，在實際工作中由于串標、圍標等不正當手段的操縱，影響了公平競爭，也抬高了報價。此外，商業(yè)賄賂促成權錢交易，暗箱操作使得公開招投標程序流于形式，腐敗現(xiàn)象叢生也成為工程質(zhì)量的一大隱患。
2. 工程非法轉包、分包問題嚴重。為了滿足投標的要求，部分施工單位以掛靠單位的名義投標，憑借掛靠單位的資質(zhì)、經(jīng)驗等優(yōu)勢中標，中標之后將工程肢解轉包、分包給其他施工單位，甚至是無資質(zhì)的個人或者施工隊。
3. 管理弱化，缺乏監(jiān)督。由于隱蔽工程、拆除工程的存在，過程監(jiān)管至關重要。如果沒有及時取證，保留完整的現(xiàn)場記錄，事后審計時就缺乏依據(jù)，無法準確核實工程量。
4. 外部審計市場的不規(guī)范行為。部分社會審計機構為了搶占市場，推行薄利多銷政策，責任意識單薄，在工程量的核實、定額的套用、材料價格的審查、間接費用的審核等方面有失公允。
三、以內(nèi)審控風險的策略研究
針對上述問題，建設單位可以通過把握幾個關鍵控制點，以內(nèi)部審計工作作為切入口，致力于完善內(nèi)控制度，以期達到降低風險，提高政府投資績效的目的。
?。ㄒ唬┱J清風險，強化意識
隨著近幾年對單位內(nèi)部控制建設的重視，各單位也都建立了一系列內(nèi)控制度，其中很重要的一項就是授權審批制度。但是在這個過程中，也不乏審批手續(xù)都已履行完畢，但是責任卻始終未予明確的現(xiàn)象。授權審批制度的前提是落實責任，明確層層審批過程中各自的職責。針對這一情況，必須從對內(nèi)控制度的設計合理性到執(zhí)行的有效性進行常規(guī)化審計，以審促建，督促建設單位管理人員提高認識，認清風險，時刻警醒，強化責任。
?。ǘ└叨戎匾?，建設隊伍
基建維修項目管理工作是一項綜合性、專業(yè)性都很強的工作，建設單位務必要重視三支隊伍的建設。第一支隊伍是內(nèi)部項目管理隊伍，這支隊伍應當客觀公正，堅持原則，熟悉圖紙，基本掌握施工工藝和建筑材料的性能、價格信息，了解定額的運用。另外就是財務和內(nèi)審兩支隊伍，這兩支隊伍除了應當具備基建會計的基礎技能外，還要掌握相關政策法規(guī)，了解諸如代理費等的計算，同時具備經(jīng)濟法尤其是合同法等基礎法律知識，打造與項目管理需求相匹配的高素質(zhì)管理團隊并盡量保持隊伍穩(wěn)定，是高質(zhì)高效管理基建項目的有力保障。
?。ㄈ┮詫彺俳?，完善內(nèi)控
1.職責分工合理，不相容崗位相分離。合理設置崗位，明確劃分權限，實施必要的分離，有利于形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。僅就建設單位內(nèi)部而言，在管理基建項目的過程中，幾個關鍵的控制崗位必須堅持不相容崗位相分離，選用不同的人員。比如：項目管理和評標議標，項目的管理和支付的審核，項目的管理和驗收等。
2.維護預算嚴肅性，嚴格變更審批。預算一經(jīng)批復，應當嚴格執(zhí)行預算，不能隨意調(diào)整和變更。對施工單位以各種理由提出的變更應當審慎對待。在經(jīng)過設計單位、監(jiān)理單位研究同意的基礎上，建設單位作為主體，首先應該對變更的必要性進行再次論證，必要時可以組織專家進行專項論證；其次，在確定確需變更的基礎上，應當對變更的范圍及材料的選用、定額的套用等進行核實、測算，確定變更所帶來的影響，這一點尤為重要，因為很多結算時的爭議都是針對變更部分；再次，根據(jù)測算的變更金額，按照規(guī)定履行完整的審批程序，對變更超過一定范圍的，要作為重大事項進行集體決策；最后，要調(diào)查導致變更的原因，追究設計、監(jiān)理、施工單位或者建設單位內(nèi)部管理人員的責任。
3.重視合同管理，強化法律意識。在實際工作中，建設單位對合同管理的不夠重視，往往會成為隱患。在日常的合同管理中，通常應當關注以下要點：（1）在合同簽訂階段，一是務必要確保合同條款前后表述清晰、一致；二是對工程款的支付約定務必謹慎清晰；三是針對拖欠工資的現(xiàn)象增設相關條款；（2）在合同執(zhí)行階段，一是嚴格按照合同執(zhí)行，比如履約保證金及付款進度等約定；二是發(fā)生變更時及時簽訂補充協(xié)議，獲取簽證的書面證據(jù)；三是充分利用合同約定的權力，掌握主動權。
4.規(guī)范財務審核，嚴把支付關口。財務審核是建設單位支付的最后一關。財務審核的關注點通常包括：（1）關注合同生效條款，比如合同約定，交納一定比例的履約保證金后合同方才生效。（2）確認目前的工程進度是否已滿足合同約定的付款節(jié)點要求。目前多數(shù)合同都是根據(jù)工程進度來確定付款的，進度表需要經(jīng)過我方的現(xiàn)場施工管理人員、監(jiān)理單位的確認，再依據(jù)支付審批手續(xù)，全部到位后，才能安排付款。（3）注重細節(jié)復核。工程款通常支付時間跨度較大，在這個過程中也增加了風險，在每次支付前都應當確認已經(jīng)付款的進度，避免重復付款，同時也要確認開具發(fā)票的單位是否與最初簽訂合同的單位一致，如果發(fā)現(xiàn)單位名稱變更，必須要取得工商變更的審批手續(xù)作為付款依據(jù)。（4）重視最后一次付款的審核。按照合同約定，最后一次付款通常以審計報告的審定金額作為依據(jù)，因此務必要重視審計報告，比如對核增或者核減率超過一定比例時的特殊處理。如果有專門的工程審計人員，最好能夠?qū)徲嫼硕ㄟ^程進行查驗，對工程量、定額、材料等進行復核。此外，財務人員還應當關注是否有應當扣回的我方墊付的往來款，比如施工期間托收在建設方賬戶的水電費等。
（四）全程跟蹤，強化監(jiān)督
基建項目管理錯綜復雜，風險也比較大，且對過程控制的要求較高。建設單位應當從立項起就安排過程跟蹤審計，派駐專門的內(nèi)審工作小組，對項目實施的各個階段進行事前、事中、事后控制，在保證工程質(zhì)量的同時，對項目的經(jīng)濟性和效益性進行評價，強化過程監(jiān)督。
（作者單位：杭州市西湖區(qū)教育局）
