農田水利是農業增產、農民增收、農村發展的基礎。農田水利管護是農業可持續發展的重要環節，不僅直接影響農田水利設施使用效益的發揮，而且關系到農業綜合生產能力的提升，迫切需要深化改革，建立適合農業發展實際的農田水利長效管護運行機制。近年來，浙江省各地在加強農田水利管護、建立長效機制方面不斷探索和實踐,取得了一些經驗和成效。
一、全省農田水利建設情況
“十二五”以來，浙江省農田水利建設以發展高標準旱澇保收農田和高效節水灌溉為核心，以糧食生產功能區和現代農業園區為重點，積極實施中央財政小型農田水利重點縣建設、大中型灌區續建配套改造和節水改造、杭嘉湖圩區綜合整治建設。2009 年以來開展了六批77 個縣次小型農田水利重點縣建設，通過高效節水、小溝渠、小機埠、小堰壩、小山塘“一高四小”工程建設，完善灌排體系，大力解決農田水利“最后一公里”問題。這些工程，在抗擊洪澇和干旱災害中發揮了顯著的減災效果。據統計，2011 年至2014 年，全省農田水利投入315 億元，完成1耀10 萬方山塘整治5875座，農田渠道長度2.4萬公里，圩區整治面積179 萬畝，新增旱澇保收面積295 萬畝、擴大灌溉面積267 萬畝。
二、全省農田水利產權制度改革和創新運行管護實踐
根據財政部、水利部、國家發改委《關于開展水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的通知》，2014年，全省啟動了水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作，遴選出德清等四縣和平湖等十縣（市、區）為國家和省改革試點縣，為全省水利設施產權制度改革和創新運行管護機制先行先試，提供經驗。其他市、縣也同步推進改革。
目前，全省在水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點中主要有以下幾種典型做法：
1.推進小型水利工程確權登記德清縣對全縣范圍內小型水利工程進行調查登記，編印調查工作細則，統一調查要求，已全面完成了全縣農田水利設施調查摸底工作，對試點鄉鎮三合鄉23 座機埠進行了確權發證，落實了產權主體。麗水市結合農村金融改革試點，開展了水利工程確權工作，通過工程確權，明確工程所有權和管護權，落實工程管護經費。2014 年已完成77 座小型水庫和300 座山塘的確權發證工作。景寧縣成為全省首個實施水利工程產權抵押貸款的縣，解決了農村小型水利項目“先建”的資金來源。
2.以合作社模式推進農田水利運行管護平湖市確定全市小型農田水利工程（圩區除外）管護責任主體為各村集體，各村到工商部門注冊組建成立農民水利服務專業合作社，合作社作為管護實施主體，配備3~5 名維修管護人員。平湖市按照每畝每年10 元、鄉鎮街道按照每畝每年5 元的標準補助給合作社，不足部分由村集體籌集支付給合作社。同時制定了《平湖市小型水利工程區域化集中管理試行辦法》和《平湖市小型水利工程區域化集中管理考核試行辦法》，明確了管護組織、工作職責、管護模式以及管護資金的籌集、使用與管理，資金補助前需要經過水利部門和街道組織的考核，通過考核的給予補助。
3.斗委會模式推進圩區農田水利運行管護長興縣制定了《長興縣圩（斗）區水利工程運行管理辦法》，將圩區水利工程的運行管護工作適度放權給圩（斗）區管委會，圩（斗）區管委會配合鄉鎮審議和決定圩（斗）區的建設與管理，為圩區水利工程的標準化運行管理提供保障。
4.探索市場化管理模式嘉善縣創新水利服務方式，積極探索政府購買服務的市場化路徑。利用專業化服務隊伍開展水利工程維修養護，通過推行社會化服務，完善水利公共服務網絡，讓基層和農戶享受便捷、高效的專業服務。
三、全省農田水利管護存在的問題
農田水利設施尤其是小型農田水利設施大量建設并投入使用，建后管護就顯得尤為重要。一方面，農田水利設施的有效管理，可以保證農業生產的正常灌溉及農田排澇，確保糧食生產安全；另一方面，農田水利設施的有效管護，可以及時發現存在的隱患，通過維護，保證工程長久地發揮效益。分析我省農田水利管護現狀，主要存在以下問題：
1.管護意識不強，存在重建輕管。近年來，各地對農田水利建設的重視程度在不斷提升，新建成和改造的農田水利項目每年都在增加，但大多存在著建完了事就干完了的思想。對如何明晰或移交產權、確定運行管護模式、使工程長久發揮效益想得少，做得不多，對管護的重要性認識不足，沒有站在提高農業綜合生產能力，實現農業可持續發展的高度來認識加強農田水利設施管護的重要意義。
2.管護責任難落實，存在有名無實。農村實行家庭聯產承包責任制以后，土地承包到了農戶，但農田水利工程不能拆分，仍為集體所有。據統計，全省大部分的農田水利工程特別是小型水利工程管護主體大多以村集體為單位，村集體落實山塘水庫巡查員、村級水務員或成立用水者協會等方式開展日常巡查管護；部分高效節水灌溉工程以專業合作社、農戶為管理主體；少部分工程依托大中型工程管理機構進行管理。由于工程集體所有與農戶分散經營的矛盾沒有解決，小型水利工程維護管理責任難以落到實處，小型農田水利工程名義上由所在村或鎮負責管理，但村級集體難以有效組織，基本流于形式，主體意識缺乏，有利則爭、無利則推的現象時有發生。已組建用水協會的村缺乏資金保障和相應的專業人員，即使部分由專人管理的工程，因為經費原因，加上管理人員整體素質不高，文化層次和專業技術水平較低，難以保證工程的正常運轉，小型水利工程“有人用，沒人管”、老化、損失、丟失嚴重。
3.管護經費來源單一，存在投入不足。為促進地方建立健全公益性水利工程建后長效管護機制，省財政2009年起每年在水利專項資金中，把維修養護作為重要的安排內容，支持、引導各地建立健全管護機制。但據了解，許多地方對維修養護的資金投入主要靠省補助資金，本級安排較少，同時，管護資金單一靠財政資金，沒有建立穩定的資金投入機制。
4.產權制度改革尚起步，存在動力不足。農田水利產權制度改革剛剛起步，在改革過程中存在著工程界定難、法律依據不充分等問題，加上各地對農田水利設施產權改革的認識參差不齊，改革主要靠外部力量刺激推動，內生動力不足。
四、創新運行農田水利管護機制的思考
根據中央三部委通知提出的實現農田水利設施“產權明晰、權責落實、經費保障、管用得當、持續發展”的目標，必須從全省實際出發，積極探索農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制的有效途徑。
1.切實提高對農田水利工程管護的認識。要充分認識加強農田水利管護是合理有效配置公共資源，提高資金使用效率，加快推進新農村建設，促進農業可持續發展，實現現代農業有機結合的重要工作，要把工程管護擺在與工程建設同等重要的位置，研究適合本地實際的農田水利設施的運行管理機制，確保每一處工程都能建得成、管得好、用得起、長受益。
2.加快明晰農田水利工程產權。區分不同類型、不同性質的工程，依法依規逐一明晰工程產權歸屬。一是要進行現狀調查，摸清設施狀況。實施農田水利設施工程現場勘測工作，摸清現有家底，按照工程的類型和性質科學確定其管轄層級，特別是要正確處理好工程與土地制度不對稱而造成管護主體難以落實的問題。二是要明晰已建農田水利設施的產權。對明確為鄉鎮及以下管轄的，要按照“誰投資，誰擁有”界定工程設施產權，可將財政投資形成的農田水利設施資產轉化為集體股權，或者量化為受益農戶的股份，明確將財政資金支持建設的農田水利設施產權移交給產權主體的程序等相關要求。對新建項目要充分發揮市場作用，鼓勵和支持農民專業合作社、家庭農場、農民用水戶協會等新型主體作為“項目法人”承接小型農田水利項目建設，開展小型農田水利項目管理，實現工程建設管護一體化。三是推進確權頒證工作。在明晰產權的基礎上，辦理頒證和產權移交工作，明晰一批，辦理一批。同時，要規范產權流轉交易行為，實行經營權證制度，通過合法程序進行流轉交易的農田水利設施，核發經營權證。實行產權登記制度，對農田水利設施進行初始登記、變更登記以及注銷登記。
3.落實農田水利工程管護的長效機制。落實好管護責任，建立健全運行管理制度。一是以產權形式明確管護主體，在產權、經營權同屬一個主體時，管護責任主體就是產權人。產權、經營權分離時，產權人和經營人在簽署的協議中要明確哪方承擔管護責任，如是經營方承擔管護責任，在核發經營權證時應明確注明。二是明確工程管護責任的具體要求。有關部門應根據工程的類型明確管護必須達到的基本要求，并在產權證和經營權證寫明。三是加快市場培育。培育農田水利工程維修養護物業企業、養護服務公司等，鼓勵管護責任主體通過購買服務的方式，開展物業化、市場化集中管理。加強農村水務員、能工巧匠的技能培訓，讓他們掌握農田水利工程維修養護的技術要點，承擔小型農田水利工程的維修養護任務。
4.建立農田水利工程管護經費的投入機制。按照“工程產權（經營權）所有者籌集為主，政府績效考核獎補為輔”的原則建立管護經費的投入機制。一是多渠道籌集資金，農田水利設施作為農田重要組成部分，沒有水源和相應的設施，無法成農田，因此，計算農作物的成本支出應有水利設施的管護支出，產權人（經營權人）應從當年的農產品經營收入計提農田水利設施的管護資金；按照節約原則，建立合理的農業用水定額，對定額之外的用水可適當提高價格。二是對一些事關全局產權界定為國有且無固定收入的工程的管護，采取政府購買公共服務的做法，在確保工程安全、公益屬性和生態保護的前提下，鼓勵企業、社會組織、個人競爭參與管護。三是建立健全考核獎補機制。對通過考核達到目標所設定的各項指標的管護責任主體，當地政府安排一定的獎補資金或定額補助，用于農田水利工程的管護。各縣農田水利工程長效管護機制建立情況及工程管護考核結果，作為省級水利資金分配的重要因素之一。四是研究建立工程維修養護基金。各地可根據情況，探索不同層級通過經營收入計提、水費提留、財政獎補等多種形式建立工程維修養護基金，確保工程良性運行。
5. 建立農田水利資產登記制度，加強財務核算。通過現狀摸底，建立各種類型的農田水利設施的資產登記制度，開展農田水利設施資產估價，提供農田水利設施資產估價清單。產權主體憑估價清單登記資產，并進行財務管理和會計核算。鼓勵管護責任主體建立維修養護基金，可采取從收入中計提和根據資產總額計提的方式，建立良性的投入運行機制。
作者單位:浙江省財政廳
