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淳安縣財政局課題組隨著經濟社會快速發展，財政職能不斷深化，公共財政理念已深入人心，財政管理模式轉型勢在必行。近兩年來，淳安縣財政預算編制、執行、監督“三位一體”運行機制的框架已經初步建立，隨著財政業務體系改革的逐步深入，財政組織保障體系改革也逐步到位，但“三位一體”運行機制的技術支撐體系依然還是“短板”。從財政內部來說，原有的財政軟件大多局限于單項業務應用，數據分散，數據流不能隨著業務流實時傳遞，增加了運行成本，嚴重削弱了“三位一體”運行機制的效率；從部門間來說，與財政相關的基礎數據無法及時、有效獲取，嚴重影響預算編制、執行和監督的準確性、科學性和公平性。同時，財政業務體系也還存在財政科學決策的支撐不夠、業務規范程度不高、流程不夠科學等問題。
數字財政作為一種順應大數據時代要求的新型財政管理與服務模式，主要通過建立集聚的公共財政動態數據倉庫，并對數據實行共享以及深度開發利用，從而實現業務規范、決策科學、運行高效的目的。可以預見，數字財政對全面提升政府管理和服務，優化資源配置，提高財政資金績效，保障公共資源、資產、資金的安全，促進黨風廉政建設，都具有十分深遠的現實意義。
一、淳安縣財政事業發展的現狀
近年來，在上級財政的支持和縣委縣政府的正確領導下，淳安縣財政事業迅速發展，地方財政收入逐年攀升，近三年數據分別為9.5億元、11.2億元和12.5億元，首次突破10億元大關；財政可用資金總量近三年來分別為30、34和43億元，增幅較大的原因主要是地方財政收入穩步增長和省市各類補助資金不斷增加。一方面，社會經濟事業的健康發展促進了該縣地方財政收入；另一方面，省市補助資金不斷增加快速地擴充了縣財政可用資金總量，應該說，淳安的發展離不開上級政府和部門的關心和支持。
為了財政事業改革需要，淳安縣財政部門推進了國庫集中支付、三位一體、收支兩條線、預算外收入納入預算管理、預算績效等各類工作；圍繞上級和縣委縣政府工作要求，在關注民生支出、優化支出結構，促進財稅改革、完善財政改革機制，狠抓管理服務、服務社會經濟發展等三大方面不斷努力。
為更加適應財政改革發展的需要，縣財政局不斷調整內設科室，包括預算局、執行局、監督局、行財科、社保科、經建科、農財科、企業科等業務科室職能和相關的業務流程，尤其近幾年，新增了數字財政中心、預算編制中心等與財政改革發展密切相關的業務處室；增強了人員配置，近五年新錄用了大批財會、法律和計算機相關專業大學畢業生，充實了人力資源；通過幾次中層干部競聘和干部輪崗交流，優化了財稅干部崗位結構，更大地激發了財稅干部干好工作的決心。
從縣級單位來講，一是通過財政改革相關工作樹立了新時期單位財務工作的思路；二是單位領導也不斷轉變財務觀念，更加理解財政工作；三是專業財務人員比例有所加大，但總體實力仍有所欠缺。
從鄉鎮財政來講，除縣城所在地千島湖鎮財力水平尚可，其他鄉鎮連基本支出都要依靠縣財政轉移支付，自身造血能力不足；鄉鎮財政工作人員數量不足，一般鄉鎮最多2-3人從事鄉鎮財政工作，面對日益繁雜的財政工作壓力較大，尤其是近幾年來財政改革工作較多，隨著鄉鎮公共服務平臺的建設、鄉鎮國庫集中支付工作的開展和鄉鎮本級財政與鄉鎮單位賬分離工作的推進，現有人員顯得捉襟見肘。
二、淳安縣數字財政建設的發展現狀和存在問題
（一）淳安縣數字財政建設的發展現狀
受財政業務范圍廣、業務關聯度分散等因素的影響，財政信息化建設起步較晚，業務軟件相對獨立，相對于稅務系統一體化過程而言，數字財政一體化建設任重而道遠。
上世紀90年代，預算局使用省財政廳統一開發的預算報表系統進行數據錄入、匯總及賬表生成，是淳安縣走出數字財政建設的第一步。
到了2002年，隨著“金財工程”的逐步推廣，數字財政建設也進入了新的時期，2002～2010年之間，國庫集中支付核算管理系統、農業稅征收管理信息系統、財政收入動態分析系統、非稅收入管理信息系統、預算編制信息系統、指標管理信息系統、資金申撥管理信息系統、財政綜合辦公平臺系統等軟件系統紛紛投入使用，這個階段，是數字財政集中發展的階段，不但極大地提高了工作效率，對淳安縣財政事業的發展起到了巨大的推進作用；更是讓廣大財政事業工作者在逐漸適應數字化工作的同時，深刻體會到了數字財政發展的優勢，切實提高了財政領導干部的專業水平。然而，除了財政綜合辦公平臺系統、非稅收入管理信息系統等少數軟件系統網絡化比較成功外，涉及財政核心業務的預算編制和執行等方面的軟件系統仍然是相對獨立的，遠未到信息資源上下通達的程度。
隨著“三位一體”財政體制改革的不斷推進，數字財政的發展進入了一體化的階段，自2011年省財政廳上線國庫集中支付改革系統后，包括指標管理、資金申撥管理、國庫集中支付核算管理等預算執行核心業務已經全部整合到一個平臺，而預算編審、財政收入動態分析等部分軟件系統也逐步更新，使其適應財政工作改革的需要。
（二）在用財政業務軟件系統分析
根據財政業務需求，在用的軟件系統主要包括：
如上圖所示，較為核心的財政業務軟件系統主要包括國庫集中支付系統、預算編審系統、部門決算系統、預算執行信息系統、鄉鎮國庫集中支付系統、非稅收入征收管理信息系統和國有資產管理信息系統等，其他如鄉鎮財政公共服務平臺、社保基金預算管理系統、統發工資發放系統和地方政府性債務管理信息系統與財政核心業務有較大關聯性，而工程預算編審信息系統、會計人員管理信息系統、農業綜合開發管理系統和財政收入動態分析信息系統等則相對獨立。
經統計分析，淳安縣財政業務軟件系統主要有以下幾個特點：
1．省廳布置為主，自行采購為輔。根據統計，淳安縣在用的17個財政業務軟件系統中，除預算編審系統、財政收入動態分析信息系統等幾個系統為自行采購外，其他都由省廳統一布置。
2．軟件系統開發公司多，軟件架構不盡相同。淳安縣在用的軟件系統涉及的開發公司主要有中科、用友、數新等，各公司在軟件開發時所采用的軟件架構方式不一而足。
3．軟件系統關聯度低，一體化程度過低。受財政業務復雜、軟件開發公司架構不同等因素影響，淳安縣在用財政業務軟件系統關聯度較低，連預算編審系統中的年初預算數據都只能手工導入國庫集中支付系統，軟件系統一體化工作尚處在起步階段。
（三）推進數字財政建設存在的問題
1．內部機構設置及業務流程不能適應新時期改革要求
“三位一體”財政管理體制改革后，預算局、執行局和監督局已經分別成立，但是原先的財政業務管理模式并沒有改變，應該說截止到目前為止，“三位一體”的財政管理模式僅僅停留在機構設置完成的初級階段，而原本分散在各業務科室的相關職能并沒有整合到三個局。由于內設科室的職能難以明確區分，就在很多時候造成牽頭工作業務科室在實施重點工作時出現力不從心的 局面。
2．人員配置存在短板，包括內部、單位和鄉鎮財政所，人少，業務水平低
財政業務科室多，而每個業務科室人員少，基本上都在4人左右（含科室負責人），每個人需要承擔的工作量巨大，尤其是在年末等業務量突發時間段，人力緊張的情況就更加突出；而在鄉鎮財政層面，其從事財務人員最多不過2-3人，需要承擔的工作量更多，且隨著政府改革措施的增多，鄉鎮財政會計甚至無法專業從事財政工作。
從縣內實際情況來看，業務單位財務人員的水平堪憂，不同于省市一級部門，縣級部門大部分沒有財務科室單列，其財務人員絕大部分不是財政相關專業出身，有些單位財務人員甚至是臨時人員兼職，并且這些人員年齡結構偏大，在數字財政工作上存在明顯短板，有些甚至有抵觸情緒。
3．現有軟件配置結構散亂，不利于數據的流轉
如前所述，財政業務軟件相對獨立，基本上還是單個業務對應相關軟件，財政業務數據信息在各個軟件中尚無法相關關聯使用。同時，從軟件開發公司數量來說，使用的財政業務軟件涉及的開發公司多，軟件架構模式各不相同，加劇了數據流傳的困難。
三、加快推進數字財政建設，提早布局財政數據倉庫系統
數字財政致力于解決各個層面（領導層、業務層、預算單位和社會）更直接地理解財政數據，作為政府轉型升級的重要手段之一，對預算公開等新型政治需求有重要推進作用。
在省財政廳大力推進數字財政建設的今天，從淳安縣實際情況出發，強化各財政業務軟件的互通性，達到業務處理的標準化，完成數據整合的統一性，借力數字財政建設，提早布局財政數據倉庫，為政府電子政務數據中心的建設夯實基礎。
（一）打通現有財政軟件系統
財政業務涉及面廣的特性造成了財政業務軟件數量多、開發環境不同、關聯度差等特性，加上縣鄉數字財政建設嚴重依賴上級部門，自主研發軟件系統受制于軟硬件實力幾無可能，財政業務一體化的發展都尚未實現，數字財政時代無從談起。
目前而言，從淳安縣財政工作實際出發，加快推進財政業務軟件一體化建設工作迫在眉睫，如何在現有軟件使用基礎上，打通各主要軟件系統，加強業務流轉的關聯性，是邁開數字財政建設腳步的頭等大事。
1．縣級財政業務軟件一體化建設工作需要省市財政的支持
財政業務的復雜性和縣級財政軟硬件實力現狀決定了縣鄉數字財政建設無法僅僅依靠縣級財政進行，尤其在省級財政推行財政軟件一體化的今天，絕大部分的業務軟件來自與省級財政合作開發的軟件公司，由于各公司開發軟件的軟件環境、業務結構等因素不盡相同，在實際使用中，軟件運行“各自為戰”，在軟件數據銜接方面存在明顯不足，這是縣鄉數字財政推進的重大阻力。因此，在各業務軟件運行符合縣鄉財政實際需求的同時，更需要省級財政在各軟件公司間協調，在軟件開發過程中就注重不同業務軟件的銜接工作，切實做好業務軟件一體化的基礎性工作。
2．加強預算編制、執行軟件系統的融合，盡早完成數據的連通性
在需要完成預算編制軟件系統和國庫集中支付系統的指標導入接口這一建設目標的情況下，要加快全口徑預算工作的進度，年初部門預算不但應囊括公共財政、政府性基金、財政專戶、政府資金和其他資金等各類資金，也應包括縣本級、省市補助、上年結轉和其他資金等各種資金；要細化公用經費的使用分類，在完善公用經費定額標準和列支標準的前提下，將公用經費的經濟分類科目細化到款級；要完善項目管理工作，合理劃分專項資金管理項目，參照省市標準將項目細分為10大類，同時細化項目支出的經濟分類科目到款級，確保年初預算項目支出的科學性；要繼續深化“三公”經費預算管理，通過系統內的數據控制，確保“三公”經費預算控制數達到預定效果。
（二）建設數字財政綜合業務平臺
1．建設業務綜合處理平臺
一是以現有財政內網資源為基礎，在推進財政業務軟件一體化的前提下，建設財政綜合辦公平臺，集個人界面、公文管理、財政業務集成等各項內容為一體，實現財政業務的一站式管理。
二是以現有國庫集中支付系統所布控的預算單位聯絡體系為基礎，進一步搭建財政與預算單位的管理與溝通平臺，將目前已經有的如預算編制、國庫集中支付管理、非稅收入管理、國有資產管理等系統，整合到一個應用平臺上，在完成各業務處理的同時，下一步要逐步實現各軟件系統的銜接和數據共享，強化該平臺提供政策和數據信息的功能。
2．完善鄉鎮財政公共服務平臺
淳安縣地域面積大，全縣共有23個鄉鎮，人口占全縣總人口的8 0 %以上，各鄉鎮的經濟基礎普遍較弱，財政支出主要依靠縣財政的轉移支付資金才能達到平衡，財政收支結構壓力大。通過鄉鎮財政公共服務平臺的建設，一方面更好地發揮轉移支付資金效益，另一方面則可以更好地服務廣大農村居民。
按照“便捷、高效、互聯、共享”的原則，淳安縣鄉鎮財政公共服務平臺建設的總體目標主要有：一是將鄉鎮財政補助類資金、項目類資金納入鄉鎮財政管理信息系統，實現“數字財政”管理模式。二是在縣級有關部門與鄉鎮財政信息網絡建立鄉鎮公共財政服務平臺的基礎上，完善信息庫建設；三是實現農戶、農村人口、低保人數、救災救濟人數等鄉鎮經濟和社會管理基礎數據信息共享，可以隨時查詢有關情況。
近幾年來，淳安縣牢牢把握鄉鎮財政公共服務平臺建設試點縣的契機，迅速完成了23個鄉鎮便民服務中心暨鄉鎮財政公共服務平臺的建設工作，通過鄉鎮財政公共服務平臺軟件系統的設置，完成鄉鎮財政公共服務網絡互聯，實現縣財政、縣級相關部門和鄉鎮財政之間信息數據的存儲和交換功能，初步建成了鄉鎮財政公共服務信息庫。
下一步，淳安縣將圍繞加強財政資金支付全過程監管目標，梳理縣財政、縣級相關部門和鄉鎮財政的工作職責，制定相應文件，完善鄉鎮財政資金平臺發放工作業務流程，促進鄉鎮公共財政服務工作。
按照“數字財政”建設要求，在完善業務需求規范基礎上，加快推廣應用，將要求納入平臺管理的資金盡快納入平臺管理；加快推進“一卡通”的整合歸并，加大對各類補助性財政資金發放的銀行卡整合力度，整合涉農涉民資金發放的銀行卡，凡到戶、到人的各項財政性資金款項逐步通過信用社的“一張卡”發放，使各項補貼資金的項目名稱、資金性質等內容都反映在“一張卡”上，方便廣大村民群眾使用。創新服務平臺展示方式，通過平臺與數字電視互聯，拓展鄉鎮公共財政管理服務工作的有效實現方式，為廣大民眾提供方便、快捷的查詢。
3．強化社會公眾應用平臺
隨著社會經濟的不斷發展，社會公眾對網上辦事和了解財政信息的訴求越來越高，現有財政外網設置難以滿足。作為數字財政的形象窗口，以現有財政外網為基礎，打造數字財政時期社會公眾應用平臺，在完善現有政府采購、會計管理、行政審批及非行政審批許可等業務管理和財政政策、財政動態和財政收支預算及執行等數據查閱的各種主頁功能的同時，進一步做到：
（1）優化門戶網站結構：現有門戶網站總體布置簡潔明了，操作易上手，但仍然存在鏈接無效、鏈接無內容、信息數據偏少等問題，要加大力度充實和豐富網站內容，完善政策法規、互動平臺和財稅文化等相關模塊；要及時跟新相關數據，包括政務公開、財稅動態和辦事大廳等各個模塊，確保數據的有效性。
（2）推進財政信息公開：政府信息公開是大勢所趨，財政數據則是其中被重點關注的部分，從現有情況來看，財政信息公開尚處在初級階段，其相對專業的數據處理導致其信息難以被普通公眾所解讀，如何將專業數據轉變為通俗化表述是推進財政信息公開的難點工作。鑒于此，在推進財政收支細化的基礎上，結合省市經驗，逐步推進財政預決算、三公經費及會議費預決算、財政專項資金管理等信息的公開工作，同時盡量采用通俗化表述進行公開，確保財政信息公開的可讀性。
（三）逐步優化現有軟硬件資源，全力保障數字財政建設
1．優化業務流程，使其適應數字財政業務需求
“三位一體”財政運行體制改革以來，淳安縣雖然也針對此進行了內設科室和業務職能的調整，但總體的業務流程并未發生實質上改變。之前的財政業務運行模式已經很難適應數字財政時代的發展道路，預算編制中存在內容不完整、編制程度細化不足和定額標準體系不完善等問題，預算執行中存在項目執行與預算不符和預算調整法定程序缺失等問題，預算監督中存在監管機制不完善和監督管理不到位等問題。同時，現行內設機構設置上也存在明顯缺失，從工作職能上來講，行財科、社保科、農財科、經建科等業務科室幾乎分擔了財政的所有業務，預算局、執行局和監督局主要負責相關業務的牽頭工作，但在實際工作已經出現了誰牽頭誰處理等職責不明的情況，相互推諉事件亦偶有發生。
從“三位一體”財政運行體制要求來看，如何合理配置預算局、執行局、監督局與其他財政業務科室之間的工作職能和業務流程成為“三位一體”財政運行體制改革的關鍵：
（1）建立以預算局、鄉財科、預算編制中心等為核心的預算編制機構，將現有涉及預算編制的工作職能統一到預算編制機構，并給予人員保障，在工作上統一標準、統一實施，確保預算編制工作的順利推進。
（2）完善以執行局、會計結算中心和各業務科室為核心的預算執行機構，以現有的預算執行體系為基礎，進一步調動預算執行機構的積極性，確保預算執行工作的有序進行。
（3）建設以監督局、會計科和采監科等為核心的預算監督機構，一方面要加快機構和人員的建設，另一方面要發揮預算監督機構的財政監督和預算績效管理等功能，盡快建立起完善的預算監督管理體系，確保財政資金的使用效率。
（4）在逐步完善預算編制、執行和監督機構建設的基礎上，將預算編制和監督職能從各業務科室中脫離出來，通過業務科室合并和人員配置調整等方法優化財政業務科室結構，逐步強化其在預算執行和政策、財務以及資產管理等方面的職能，全面建立起預算、執行和監督三分立管理體系。
2．強化數字財政軟硬件建設，組建一支高素質的數字財政專業小組
（1）要強化軟硬件建設工作：數字中心要做好業務支撐，根據省財政廳的工作安排，及時做好統一布置軟件的更新工作；根據業務科室的業務需求，做好軟件系統的采購工作；根據財政數據存儲要求，做好EMC存儲、IBM小型機、核心交換機等各類設備的更新購置工作，做好數據容災工作。
（2）要提升財稅干部專業崗位技能水平：實時修訂ISO9000規范性文件，加強文件學習，實時了解財政業務流程；加強財政干部，尤其是青年干部的財政業務軟件系統培訓工作，切實提高財政干部的專業水平；實行干部多崗位輪換制度，確保財政干部全方面鍛煉專業崗位技能水平，以適應相關業務工作 。
（四）探索項目管理體系的建立，完成數據倉庫的最終建設
數字財政建設的主要目的是為相關利益體提供決策數據，數據資料的數量和質量決定著數字財政建設的成功與否，在經過多年努力基本完成了數據資料“量”上的積累后，其“質”的突破勢在必行，從財政業務核心來看，一直都圍繞著項目管理而開展，加強項目管理體系的建立，完善項目從立項、審核、下達、開工和監督等各種管理機制，使得財政業務串聯成一條主線，將財政工作的重點從資金分配轉變到更加關注資金使用效率上來；同時，以項目管理信息系統建設為契機，打造財政信息數據倉庫的最終建設，為財政業務和政府電子政府提供數據支撐。
組 長：葉建樂
成 員：徐夏冰 方碧仙 汪志強 楊年富 胡 衛
程啟明（執筆）
