20 世紀初，預算管理就開始出現在企業管理的實踐中，1920 年美國通用汽車公司就把預算管理作為“對分部責任進行集中控制”的重要工具。調查資料顯示，當今世界絕大多數有一定規模的企業都接受和堅持運用預算管理方法，經濟發達國家的大中型企業實行預算管理的比例更是高達90％以上。我國的大中型國有企業對預算管理也十分重視，不同行業、不同企業的預算管理重點和預算管理方法也各具特色。近幾年來，電力供求關系由供不應求急劇轉為供大于求，發電企業環保排放成本大大提高，清潔排放和節能降耗改造成本投入大幅增加的新形勢下，要在激烈的市場競爭中求得生存和發展，就必須強化企業管理，苦練內功，切實提高企業全面競爭力。
目前，“企業管理以財務管理為中心，財務管理以預算管理為中心”已成為許多發電企業抓好內部管理工作的共識，而推行預算管理則是強化企業財務管理，控制和降低發電成本從而增強電力市場競爭力的行之有效的主要方法，它根據發電企業的經營特點和發電市場信息，通過設定完善的全面預算體系，超期制定一系列財務預算將業務、管理、財務各方面有機地結合起來，發揮各級預算責任中心的職能作用，對企業各項經營活動進行全過程的控制和管理，充分利用和綜合配置企業各種經濟資源，達到提高經濟效益、實現企業長期發展戰略目標的目的，是一項綜合性的企業管理方法和模式。
一、發電企業行業特征及預算管理的歷史沿革
（一）電力企業行業特征剖析發電企業屬于工業制造業的行業范疇，相比其他產品制造業來說，具有明顯的行業特殊性。主要表現在：1、目前發電企業仍具有一定程度行業壟斷特征。電力產品是社會生產生活的必需品而不具有可選擇性和替代性。電力產品的產供銷一體化。發、配、輸瞬間完成，沒有庫存產品和在產品概念。在市場經濟環境下，一般制造業企業產品實行“以銷定產”的發展經營方針，而發電企業是生產、銷售、使用瞬間完成，電力產品無形而不可儲存。3、發電企業是設備及資金密集型企業。特別強調設備保障和安全生產高于一切。4、發電行業實現供應和需求的長期平衡相當困難。放開電價以發揮其刺激供應和需求平衡的作用，目前仍受整體經濟環境制約而不允許。因此發電企業的電價機制明顯有別與其他產品制造業。這些特征均決定了發電企業的預算管理模式必須有別于其他產品制造業。
（二）發電企業開展預算管理的歷史背景與沿革電力體制改革前的發電企業管理模式基本具有明顯的計劃經濟時代特征。當時的發電廠一般不具有獨立的法人資格，一般直接隸屬于代表國家機關行使政府計劃行政管理職能的省級電力廳、局或二級法人的省級電力公司，類似于一個內部車間，收支兩條線。對發電廠來說，當時開展預算管理的主要模式是生產技術財務計劃模式。生產技術財務計劃模式的核心是生產計劃，即以主管部門下達的生產計劃為保證，發電企業只要注重安全生產，電發出來，不出事故就完成了任務。技術計劃是對生產計劃的保證，而財務計劃是生產計劃的附屬品。也就是說，當生產和技術計劃確定以后，電力產品、材料和人力的價格和數量也是既定的，只要通過財務算賬，成本和利潤可以確定無疑。雖然在長期的計劃體制下也積累了許多企業管理的經驗，但由于生產經營成果與發電企業的職工沒有直接利害關系，因此企業各級人員中的成本效益觀念不強，為完成發電計劃，在生產經營過程中存在嚴重的資源浪費現象，經濟效益相對較為低下。電力體制改革后，原國家電力公司拆分為華能、華電、大唐、國電、中電投等５ 家國家級發電企業集團和國家電網、南方電網及4 家輔業集團。廠網一家壟斷經營體制被打破，包括地方電力資本和外資電力投資公司在內的各路資本紛紛進入電源基地的建設中，形成了激烈的競爭態勢。各發電集團下的許多發電廠完成了改制并建立了現代企業制度，一定程度上成為政企分開后的各發電集團下的獨立發電控股或參股子公司。由于發電企業的行業特殊性，其必然存在的行業行政管理職能也屬隸到各發電集團的管轄范圍，發電企業的產權關系得到基本明確。由于各發電企業集團公司承擔著國有和地方發電資產的授權經營管理職能，為確保集團發電資產保值增值，逐步適應未來電力市場競爭的進一步激烈，各發電集團公司逐步改變了原有的計劃經濟時代的預算管理模式，開始對下屬各發電子公司推行以目標利潤為導向的管理模式。這一管理模式摒棄了傳統計劃經濟管理模式下一些缺點，以資產保值增值和投資回報率為預算管理宗旨，并輔以嚴格的各項經濟責任制考核手段，使下屬子公司明確一定期間的經營方向和經營目標，在一定程度上對集團公司的整體財務管理水平的提升和確保國有資產保值增值產生了積極的推動和促進作用，從而確保集團整體經營戰略和管理目標的預期實現。
二、發電子公司預算管理可行性解決方案和關鍵舉措
為適應上級集團公司的預算管理模式并分解各項經濟考核指標，各發電子公司經營管理思想也由“要我管”變成“我要管”的格局，企業內部預算管理模式也必須從生產技術財務計劃模式轉變為以目標利潤為導向的預算管理模式，并在逐步建立符合市場競爭和企業發展戰略目標的全面預算管理模式。
（一）發電子公司的預算管理思路與實踐發電企業的預算管理必須伴隨電力市場體制的建立和完善而逐步建立起來，從而形成一套具有較強可操作性，并切合發電企業實際的以財務管理為中心的企業經濟運行新機制，把企業預算管理制度作為貫徹以財務管理為中心的基本制度。在預算和控制方面具有較強的靈敏度，根據發電企業特點和電力市場信息，超前提出的財務預算，要有計劃、有步驟地實施財務對策，使財務管理從被動應付和機械算帳轉變為超前控制和科學理財。實行以預算為軸心的財務管理模式，要求一切經濟活動都必須圍繞財務目標的實現而開展，在預算執行過程中落實各項財務政策，強化財務控制，借以強化財務管理在企業管理中的中心地位，帶動和推動企業各項管理工作上水平。同時，發電企業的預算管理有別于其他產品制造業，具有鮮明的行業特點，主要表現在：1、單個發電企業作為一個投資中心而言，由于電力產品的特殊形態，產品不具有分布式成本轉移特征，內部不能按產品制造業常規進行利潤中心及成本中心劃分，因而無法制訂內部模擬結算價格，因此，預算責任層次的劃分也以成本落實和控制為出發點，即所建立的各級責任中心基本以成本和費用控制中心為主，是圍繞細分成本和費用中心的層次來展開的。2、發電企業的主要變動成本是燃料，占全部生產成本的70%以上，電廠鍋爐燃燒的燃煤類別受制于鍋爐設計煤種而選擇余地不多，燃料采購價格對于發電企業來說是完全市場化的，主要的燃料成本較難自主掌控，實行預算管理控制成本的主要對象是固定的成本費用及部分到廠后的燃料倉儲接卸成本。3、由于目前發電企業的上網電價的較大比例受國家宏觀調控，并由物價部門按各企業不同情況分別核定，因此，以適應外部市場變動為導向的內部管理機制并不完全適用于發電企業。綜上，傳統圍繞建立責任預算為出發點的產品制造業預算管理思想必須有所改變，發電企業成本控制將固定成本為重點，應圍繞以下幾點進行：1、建立起高效的預算管理組織體系。必須建立了從公司到各責任部門、分場、班組、個人的“金字塔”型的財務預算管理組織體系，由公司高層和一些關鍵職能部門的中層管理人員組成預算管理的最高決策機構，由公司“一把手”總負責審查并批準財務預算方案，預算日常工作機構負責協調預算的執行、調整、檢查、考核工作。公司、部門、分場、班組，一級對一級負責，逐層分解落實，層層考核，確保預算的編制和執行，由專設部門或財務部門作為負責預算管理的日常工作機構。
2、建立科學的預算項目體系。全面預算體系主要包括業務預算、利潤預算和資金預算。業務預算是與企業基本生產經營活動相關的預算，主要包括生產及技術經濟指標預算、固定資產增減變動預算等。利潤預算是反映企業經營績效的預算，主要應包括利潤預算、成本費用預算、固定資產投資預算、其他收支預算、制造費用預算、期間費用預算等。資金預算反映現金收支及財務狀況，包括現金預算、預計資產負債表。企業各項預算前后銜接，形成一個完整的體系。在公司確定整體的年度生產經營目標后，遵循由總到分和由分到總相結合、由上至下和由下至上相結合、由內到外和由外到內相結合，在反復策劃、調整過程中，尋求實現目標利潤的最佳預算組合。
3、建立合理有效的內部考核指標體系，使管理策略落地。預算目標一經確定，在企業內部便具有“法律效力”，企業各部門在生產營銷及相關的各項活動中，要充分考慮實現財務目標的可能，并圍繞實現目標開展經濟活動，使財務預算滲透到哪里，財務管理的觸角就延伸到哪里，促進全員和全方位目標管理局面的形成。具體來說，在實施過程中，應根據審核批準的預算，采用倒逼成本法，采用以固定預算為主，輔以一定期間的零基預算方法，對核定的成本費用按成本習性分為變動成本和固定成本，對變動成本按照標準單位掌握，對固定成本必須實行定額控制。固定成本按按責任主體是否可控劃分為可控成本和不可控成本兩部分，對可控部分進行了預算目標的細化、并層層分解、落實承包到各有關部門，并與經濟責任制掛鉤，列入部門責任考核。不可控部分由公司統一掌握。可控成本按其性質應劃分三類，一類是零散又必然發生的有關費用直接由職能部門歸口管理，落實責任，進行目標控制考核；一類是費用性質類同并涉及各責任部門的可控費用，可以進行捆綁式下達，費用之間可以相互調劑使用，按總額考核，給各部門的費用控制增加了一定的靈活性；另一類是固定資產修理費性質的設備修理費（含大修費）、材料費，可以根據年初公司生產計劃擬定的設備修理項目下達到各責任部門，按測算的費用基數下達給各部門后按總額考核。在總體上要體現“總額控制，綜合平衡、分散與集中相結合”的原則。
4、建立靈活的預算執行情況分析機制。預算日常管理部門要定期編制分析報表給公司高層，使公司高層根據財務報告分析與預算的差異，與各職能部門研究必要的應對措施。同時，結合已經實施完成的預算項目和出現的新情況，對全年的成本開支做出預測，并視情況對經營策略做出必要的修訂。預算日常管理部門應將預算執行情況及時反饋給各級責任中心，使各部門及時掌握各自的預算執行偏差，對實際執行情況與預算出現差異的原因進行分析，以便及時做出反映和調整，提出補救措施。在此基礎上，財務部門應運用量本利、盈虧平衡點和回歸分析等現代分析方法，利用計算機輔助管理手段，對各項指標進行逐一跟蹤與分析。在分析預算執行情況時，首先以本年實際發生數與本年預算相比較，確定實際脫離預算差異，分析總結差異的原因；其次將本年實際發生數與去年同期發生數相比較，以了解改進情況，評價費用支出的合理性；最后還要將已發生的實際數與本年預計數進行對比，揭示實際發生與年度預計目標的差距并提供決策改進建議。通過以上對比，找出影響成本升降的原因、成本控制中存在的問題、尋求降低成本費用支出的途徑和方法，提出具體整改措施。
5、建立嚴肅的考核激勵機制，完成預算的閉環管理。定期召開預算執行情況分析會議，對公司、部門兩級的預算完成情況進行檢查和評審，注重對各部門預算的協調和平衡，檢查預算的執行情況，使預算始終處于受控狀態。在對預算執行情況調查分析的基礎上對各有關部門和有關人員進行業績考評，輔之以必要的獎罰，嚴肅的考核激勵機制將職工利益與部門預算執行情況緊緊地結合起來，通過考核，充分發揮了全體干部職工降低成本的積極性，使企業效益不斷提高。另外，可以根據預算執行結果的檢查情況，來評價本年度預算的制定是否客觀合理、執行是否到位，為編制下一年度的預算提供依據，不斷提高預算的科學性、準確性、效益性。
（二）發電子公司的實施全面預算管理的重點措施
建立一個嚴密而高效的預算管理體系，除掌握上述幾個關鍵點外，還必須加強預算執行的日常管理，使這一預算管理模式得以高效運轉，并具有可操作性和科學性。結合發電企業特點，必須注重并把握好以下幾點措施：1、突出公司高層的領導作用，樹立全員重視參與意識。全面預算管理，涉及到各方面的責任和利益，牽扯公司上下各角落，各級責任中心都有大量的基礎工作要做，哪一個環節跟不上都會影響整個預算體系的正常運行。因此迫切需要各級領導和廣大干部職工切實轉變觀念，更新管理思想和管理理念，樹立危機意識、成本意識、效益意識、市場意識、競爭意識，全員重視預算管理、參與預算管理，把管理重點轉移到推進全面預算管理的實施上來。同時局部利益服從全局利益，從關心完成各部門自己的責任指標上升到關心全廠的總體效益，從而形成合力，促進全廠全面預算管理工作上新的一個臺階。2、要圍繞實現企業預算，細化和落實各項預算管理制度，提高預算的控制和約束力。全面預算管理是一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統工程，為了確保預算各項主要指標的全面完成，必須制定嚴格的預算管理實施和考核辦法，制訂各項實施細則，依據各責任部門對預算的執行結果，實施績效考核。可實行月度預考核、季度兌現、年度清算的辦法，堅決使預算結果和經濟責任制有效結合起來。把預算執行情況與經營者、職工的經濟利益掛鉤，獎懲分明，獎懲到位，從而使經營者、職工與企業形成責、權、利相統一的責任共同體，最大限度地調動經營者、職工的積極性和創造性。同時，預算管理決策機構要及時地從預算執行的正負差異中分析出主觀因素，適時提出糾正偏差的對策，必要時可調整個別期間的預算方案（非重大意外因素不宜調整年度方案）。3、要圍繞預算管理目標控制，固化各項預算控制業務流程，建立健全以預算管理為中心的財務業務一體化操作流程。各項經濟活動要細化到點，每項經濟業務流程的實際發生要進行全面研究和整理，形成嚴密的內部控制審批流程，建立一個包含企業所有經濟業務流轉控制的操作平臺，并與財務結算形成全過程控制。在這個操作平臺上，企業所有的經濟業務均能與預算控制流程對號入座，從而實施經濟業務的全過程控制和追溯。審批控制節點要清晰明確，脫離人為情感因素對控制流程的影響力，實施分層控制和權限細化并具體化，以徹底擺脫企業領導“一支筆”的傳統控制模式。此外，為使此預算控制的業務一體化操作平臺得以高效運轉，必須充分利用現代網絡信息技術，建立電腦網絡信息化支持下的一個業務流轉操作平臺，并與財務信息管理系統實現集成，目前已有不少成熟的預算信息化管理系統在得到廣泛應用，這些系統與財務管理系統或企業ERP系統互相集成，使各項預算指標的編制、匯總、平衡、調整、執行、滾動預測與考核的數據信息能有效及時傳遞，使全面預算與業務計劃實現了業務流程一體化管理，成為實施全面預算管理的重要手段。4、必須完善基層責任中心臺賬等基礎規范工作。財務預算的編制是不斷地加以優化的過程，需要各業務歸口部門結合本部門具體實際，編制本部門業務預算，并對預算目標進行細化、深化。因此需要各級責任中心建立較為詳盡的基礎臺賬，能提供各項成本費用的詳細資料，能測算和核算每個項目的成本狀況，并根據歷年的成本情況，制定出以大修標準項目和特殊項目為重點的項目標準成本或責任成本，將項目量化、標準化，這樣就可以根據預計到的項目了解其所要支出的成本，使項目費用的支出始終處于受控狀態。同樣，使得財務預算的編制、執行、分析和考核有章可循，通過實際支出與標準成本的對比，找出影響成本升降的原因、成本控制中存在的問題、尋求降低成本費用支出的途徑和方法，提出具體整改措施，實施閉環運作，不斷提高財務預算的科學性、準確性、效益性、穩定性。得益于當前信息化水平的逐年提高，不少企業應用EPR 系統的業務模塊得以從根子上實現上述管理要求。
三、發電企業集團公司預算管理模式存在的問題和完善建議
（一）存在的問題作為基層發電子公司預算管理模式和經營管理的內在動力與發電集團公司經營管理思想是相輔相成、密不可分的。從當前情況看，發電集團公司的預算管理模式基本屬于粗放式管理，主要表現在：1、對下屬發電子公司固定成本的預算管理方法基本采用固定預算方法，并結合一定期間的增（減） 量預算核定方法為主，難免產生對各種成本費用預算的“拍腦袋”現象；2、對不同發電子公司情況無法完全區別對待，難以實現統一口徑的對比分析，特別是當前外部市場環境的不可控因素頗多，燃料價格變動頻繁，因而無法準確核定目標利潤，使得對下屬各子公司實行的預算管理模式變成類似于目標成本的控制模式；3、預算管理思想過于集權，使各發電子公司難免產生抵觸情緒，造成各發電子公司各顯神通，產生爭指標和爭費用現象。集團公司考慮到子公司有可能“寬打窄用”，通常會過于簡單地采用“迎頭痛擊”的做法，即對所有項目均提高或刪減同樣的百分點。上有政策，下有對策，為了應付上級的“迎頭痛擊”，下級往往在上報預算時就大大地留有余地，高估預算，上下缺少溝通和“職業道德”，使得各發電子公司在預算編制上不得不采用“兩套帳”模式，即上報一套要指標與費用，內部控制執行一套抓內控和管理，并適時做好經營策略的調整。在這種預算管理模式下，上下級之間的這種“對抗”可能愈演愈烈，從而導致一種惡性循環，使預算的客觀性、準確性越來越差，進而影響到集團公司整體的經營目標保障。4、各項經濟考核機制健全但缺少務實性，使預算執行結果差異大，缺少相對嚴密的獎懲制度。由于傳統預算的定期性特征，為使預算執行達到一定準確率，容易導致預算執行中的突擊行為，即在鄰近預算期末時，將尚未消化的預算額度，無論需要與否，盡可能花光耗盡，以防下期預算被砍，同時也為下期留有余地打好基礎。其結果則可能是部分資源的無謂浪費。
（二）完善內部預算目標管理的對策總結以上特點，為使下屬子公司的預算管理重點放在目標實現上，使子公司能有動力和足夠的積極性去加強內部預算的目標管理，應著重改善以下幾個方面的方式方法：1、要改變一統到底的目標核定方法，將集權和分權分別合理運用到不同的預算管理方面中。可以按照重要性原則，將對集團整體影響較為重大的預算實施目標集中掌控，如通過核定一定的資本收益率和資產保值增值率等綜合性指標來集中控制，適度下放管理權限，并總體平衡。2、預算管理方法上，應將零基預算方法與增（減） 量預算方法相結合，提高預算考核項目的準確性。3、可以考慮部分引入“聯合基數法”理論到預算管理實踐中，提高預算編制上報的準確率。（國家級有突出貢獻的中青年專家、杭州商學院院長胡祖光教授在完成的國家自然科學基金課題“不對稱信息下的委托代理理論研究”中，提出了一種全新的確定基數的“聯合基數法理論”，將“聯合基數法理論”引入預算管理工作可以在一定程度上解決預算目標管理的準確性問題，迫使經營者的利益爭取角度發生變化。）4、制定重要的偏差率考核指標，對實際完成大大脫離預算的部分指標分析原因，區別主客觀因素，采用不同的考核權重進行體現。5、結合實際，對部分指標引入任期管理考核措施，是管理者在任期內對關鍵績效指標有一個合理的布局，把眼前利益與長遠利益相結合。6、制訂嚴格的預算執行考核體系，將預算管理的責任制落實到實處。其中較為關鍵的是要將預算指標的考核完成與子公司經營者年薪與職工收入總額掛鉤。社會發展總是在不斷變化中產生出新的矛盾，對發電企業的預算管理模式也不例外。
當前，電力投資過熱已產生了新一輪的供大于求矛盾，加之整體經濟形勢不景氣，使電力產能過剩更為嚴重，預計2015 年，受外購水電量大幅增長，江浙滬一帶的煤電機組年發電利用小時將普遍下降到5000 小時以下（個別電廠將跌至4500 小時左右，歷史高峰個別年份的煤機利用小時曾達到過7000 多小時），大大低于5500這個設計小時，發電機組的經濟性很差，已基本達到了經濟相對滯后的中西部地區煤機電量水平，發電企業面臨的競爭加劇，這是全所未有的狀況，發電企業優勝劣汰局面也將指日可待；其次，電力市場經過較長階段中止調整后，今年開始推出電力用戶和發電企業直接交易試點工作，這對電力市場重啟具有標志性意義，最終競爭力度將逐步最大化，電價最終將完全由市場因素決定；最后，電力投資主體的多元化將使國有資本壟斷地位打破，十八大后國企改革熱潮正在波及電力企業，國家審計監察力度的加強及中央八項規定將使發電企業的管理成本進一步縮減，從而使固定部分的電價空間下調的空間有所增加，加之煤炭企業同樣的產能過剩已是電價下調成為必然趨勢。所有跡象表明，發電企業在經歷一波發展高潮期后，新的市場競爭格局終將形成，因此每個發電企業更要強化內部管理，努力開展低成本營運戰略，通過開展全面預算管理來保障企業的經營目標，使企業經營成本最小化，從而獲得利潤的最大化。（作者單位：浙江浙能集團）
