我國對預算工作的研究較晚，隨著西方現(xiàn)代化的管理理論和管理會計理論的引入，促進了全面預算管理在我國的發(fā)展。對農(nóng)信社而言，普遍建立了預算管理工作體系，并經(jīng)過長時間的完善，使預算工作在優(yōu)化資源配置、提高工作效率、加強風險管控等方面的作用日益顯現(xiàn)，對農(nóng)信社穩(wěn)健快速發(fā)展提供了重要的支撐作用。但隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，以及國內(nèi)經(jīng)濟運行趨于復雜化，對農(nóng)信社全面預算管理也提出了新的要求。
一、全面預算管理的內(nèi)容及意義
（一）全面預算管理的內(nèi)涵
全面預算管理是利用預算對企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成既定的經(jīng)營目標，是企業(yè)全過程，全方位及全員參與的預算管理。它可以將既定的企業(yè)戰(zhàn)略目標加以固化、量化， 將制定預算和執(zhí)行預算同企業(yè)的戰(zhàn)略結合在一起， 對企業(yè)的未來經(jīng)營活動進行規(guī)劃、控制和協(xié)調(diào)， 有助于調(diào)整企業(yè)經(jīng)營策略、提高企業(yè)的戰(zhàn)略管理水平。
（二） 農(nóng)信社全面預算管理的意義
在農(nóng)信社與現(xiàn)代企業(yè)管理制度逐漸接軌的情況下，全面預算的意義主要體現(xiàn)在三方面。從管理方面看，管理人員及股東能隨時了解和掌握農(nóng)信社的經(jīng)營成果和財務狀況，掌握經(jīng)濟運行動態(tài)，進一步加強農(nóng)信社收益管理，確保金融資產(chǎn)保值增值；從農(nóng)信社的角度看，推行全面預算管理有利于農(nóng)信社內(nèi)部優(yōu)化資源、加強管控，提高企業(yè)管理水平，通過目標進度來控制和評價收支規(guī)模，有利于及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營中的風險，提高抵御能力；從上級主管部門看，實行全面預算有利于實現(xiàn)對所轄農(nóng)信機構的監(jiān)管，有利于更好的指導其經(jīng)營行為。
二、農(nóng)信社全面預算管理中存在的問題
（一）全面預算組織機構不健全
一是缺乏組織體系保障。預算管理工作能否做好， 組織體系是首要問題，農(nóng)信社在預算管理中仍存在缺乏全面預算管理組織體系保障的問題，導致農(nóng)信社戰(zhàn)略不落地、預算執(zhí)行力低下、管控力不強等問題出現(xiàn)。由于缺乏領導班子對預算管理的組織領導，導致預算管理組織的低效率和預算軟約束， 即便預算不脫離實際， 沒有基層業(yè)務人員的參與， 在預算執(zhí)行過程中也會遇到很大的阻力。
二是組織機構運行程序、規(guī)則不明確。預算管理機構不僅應該審議全面預算目標的合理性，更應該高度關注機制運行和組織的有效性。在農(nóng)信社全面預算管理中，預算組織人員往往重點關注預算的結果，而忽視了編制過程的組織運行科學性和規(guī)范性。部分業(yè)務部門認為編制預算是財務行為，預算的編制和控制應該由財務負責，導致經(jīng)營預算與財務預算不能有效銜接，甚至存在各部門之間的分工不明、職責不清、沖突不斷的現(xiàn)象， 致使預算控制失效，執(zhí)行效率極為低下， 影響了預算管理的整體效果和預算目標的實現(xiàn)。
（二）全面預算目標缺乏戰(zhàn)略引領和價值導向
全面預算管理是農(nóng)信社戰(zhàn)略實施的工具和機制。當前，農(nóng)信社的預算編制以年度為主，在業(yè)務經(jīng)營過程中，缺乏對以效益為中心的彈性預算機制的指導性和以戰(zhàn)略為中心的中長期滾動預算機制的持續(xù)性的關注，導致預算管理服務于短期經(jīng)濟活動，忽視了長期經(jīng)營目標，使各責任部門只重視如何完成本部門的預算目標，忽略了長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)， 從而導致預算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象。
（三）全面預算的編制質(zhì)量不高
一是預算編制方法不合理。在預算編制過程中，農(nóng)信社以歷史指標值或平均指標值作為基礎， 采用增減量的方法確定預算指標， 沒有認真地對農(nóng)信社未來活動做出科學的評估和判斷。用這種辦法編制預算， 會使農(nóng)信社的預算指標缺乏客觀性，難以成為考核和評價的有效基準。而當前相關人員也樂于使用這種看似有道理的方法，既可以說得出依據(jù)，也為討價還價留下了空間，實質(zhì)上極大的阻礙了全面預算管理水平的提高。
二是預算編制內(nèi)容不夠全面。農(nóng)信社以經(jīng)營計劃和財務收支作為預算的全部內(nèi)容，而沒有對資產(chǎn)減值業(yè)務進行規(guī)劃，從而致使執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)重大預算項目缺失或調(diào)整，沒有體現(xiàn)出全面預算管理的要求。
三是關鍵預算指標缺失，風險控制功能弱化。農(nóng)信社預算編制過程中偏重于對收息、成本、盈利能力等指標的測算和控制，而對流動性比率、資本充足率等關注不夠，未能發(fā)揮預算在優(yōu)化債務結構、防范債務風險方面的作用。
（四） 全面預算的執(zhí)行缺乏科學的考評機制
目前預算考核落實不到位的痼疾嚴重影響著農(nóng)信社的發(fā)展。一是存在指標偏多或者重點不明確，考核指標體系缺乏科學性；二是預算管理不精細，不能按照成本效益的原則進行引導和疏通。由于以上因素影響，農(nóng)信社往往過多強調(diào)客觀因素對經(jīng)營績效的影響，而回避了主觀因素。另外，考核缺乏剛性，也一定程度上影響了其公正性，打擊了部分員工的積極性與主動性，使績效考評引導作用大打折扣。
三、完善農(nóng)信社全面預算管理體系的建議
（一）健全組織機構，提高全面預算的權威性
為加強農(nóng)信社全面預算管理，必須按照加強財務監(jiān)督和完善內(nèi)部控制機制的要求，成立預算管理委員會或設立預算領導小組，行使擬定目標、審議方案、協(xié)調(diào)問題等職責，為全面預算管理工作提供有效的組織保障。進一步推進預算工作組織力度，規(guī)范預算編制方法，優(yōu)化預算管理流程，落實預算管理責任的基礎，增強預算編制的科學性、有效性和權威性，形成全面預算全員參與的局面。
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（二）創(chuàng)新管理機制，提升全面預算管理水平
針對農(nóng)信社的實際情況，在預算管理中要結合實際情況進行總結和推廣，不斷優(yōu)化預算編制方法，按照行業(yè)特點、周期變化等采取相應的策略和方案，逐步改變目前由上而下、層層加碼的管理方式，充分發(fā)揮農(nóng)信社在預算管理中的作用。
一是要發(fā)揮好縣級聯(lián)社在預算編制過程中的核心作用。縣聯(lián)社預算組織管理機構要依據(jù)農(nóng)信社戰(zhàn)略規(guī)劃、市場分析預測、可控資源、內(nèi)部運營情況以及以往年度預算執(zhí)行情況等因素，對未來的主要經(jīng)營指標進行估測，對各種可能的變化情況進行模擬，優(yōu)化確定預算方案，作為預算編制的目標指引。
二是改進預算編制方法，推進預算編制標準化工作。根據(jù)業(yè)務流程特點，不斷探索采用固定預算、彈性預算、零基預算、作業(yè)預算等不同的預算編制方法的優(yōu)缺點，逐步實現(xiàn)預算編制的精細化和標準化，提高預算質(zhì)量的可評價型，并建立以年度為基本期間、以3-5年為周期的滾動預算，確保預算對于中長期規(guī)劃或者戰(zhàn)略規(guī)劃的保障作用。
三是加強經(jīng)營預算與財務預算的銜接，建立預算責任落實制度。經(jīng)營預算是財務預算的基礎，只有夯實基礎，才能為預算的分解、執(zhí)行、控制和考核提供支撐，才能在執(zhí)行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題，落實改進措施和責任。積極推進經(jīng)營預算與財務預算、財務預算與資金預算以及投資預算與資金預算的銜接，防止出現(xiàn)經(jīng)營預算未動而財務預算先行的情況。
（三）建立健全科學合理的預算考核機制
目前，農(nóng)信社各級領導干部更重視安全、穩(wěn)定和經(jīng)營計劃的執(zhí)行，而在一定程度上忽視了對經(jīng)濟效益和經(jīng)營效率的追求。因此，對農(nóng)信社預算執(zhí)行情況的考核應具有科學性和針對性。重點應從以下三個方面進行改進和完善。
一是完善考核指標體系。從2010年開始，國資委用經(jīng)濟增加值（EVA）指標取代了凈資產(chǎn)收益率（ROE）指標，促使農(nóng)信社對資產(chǎn)保值增值問題引起了高度重視，卻未能解決有效經(jīng)營與盲目做大會計利潤之間的矛盾。因此，考核指標體系應該進行完善，重點是從公平性出發(fā)，補充效率評價指標。
二是建立預算指標的動態(tài)調(diào)整機制。預算目標具有指導性，必須符合市場運行實際情況，因此必須探索、建立預算指標的動態(tài)調(diào)整機制。首先是價值管理的需要，價值的增加更加注重實際經(jīng)營成果，因此當市場環(huán)境發(fā)生重大變動時，只有從目標引導上進行客觀的調(diào)整才能使比較、分析具有實際意義，傳統(tǒng)的預算條件還原的方法已不適合目前的管理方式；其次是應尊重成本效益原則。市場是變化的，過分死板的強調(diào)預算考核的剛性而忽略了成本效益原則，將扼殺農(nóng)信社的積極性，特別是基層人員的
積極性。
三是建立預算執(zhí)行的合理性偏差“容忍”機制。預算處于計劃階段，而實際運行更加靠近市場，因此，從實際出發(fā)，建立合理性偏差“容忍”機制。這樣可以一定程度上尊重基層社在編制預算過程中的主體地位，防止出現(xiàn)過于激進或保守的預算，同時也可以一定程度上杜絕農(nóng)信社為確保考核成果而隨意調(diào)整、優(yōu)化財務數(shù)據(jù)的情況。
參考文獻：
[1] 王化成著.全面預算管理.中國人民大學出版社
[2] 朱安紅.國有企業(yè)全面預算管理相關問題探討[J].企業(yè)研究，2011年5月第10期
