劉世堅 黃 山 蔡咖娣
根據目前可以公開獲得的信息統計，截至2014年底，國內各省市已經正式出臺的PPP新規（下稱“地方PPP新規”）如下：
福建省：《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》，福建省人民政府2014年9月6日發布。
河南省：《河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，河南省人民政府2014年11月27日發布。
江西省：《江西省人民政府關于鼓勵社會資本進入社會事業領域的意見》，江西省人民政府2014年11月27日發布。
山東省：《關于做好城鎮基礎設施建設PPP試點項目推薦工作的通知》，山東省住房城鄉建設廳、山東省財政廳2014年12月3日聯合印發。
河北省：《河北省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，河北省人民政府2014年12月17日發布。
湖南省：《湖南省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，湖南省財政廳2014年12月19日發布。
四川省：《四川省“政府與社會資本合作”項目管理辦法（試行）》、《四川省財政廳關于支持推進政府與社會資本合作有關政策的通知》，四川省財政廳2014年12月22日發布。
安徽省：《安徽省城市基礎設施領域PPP操作指南》，安徽省住建廳，2014年9月發布；《安徽省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的意見》，安徽省財政廳2014年12月發布。
江蘇省：《江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》，江蘇省財政廳2014年12月發布。
浙江省：《關于切實做好鼓勵社會資本參與建設運營示范項目工作的通知》，浙江省人民政府辦公廳2014年12月發布。
昆明市：《昆明市人民政府關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施等領域建設的實施意見》，昆明市人民政府2014年11月發布。
青島市：《青島市發改委關于鼓勵和引導社會資本參與投資基礎設施等領域項目的實施方案》，青島市發改委2014年12月27日發布。
主要看點
前述地方PPP新規對政府與社會資本合作模式的基本理念和原則的認識還是比較統一的，即以政企合作、風險共擔及合理回報為基礎，在評估階段強調公平競爭、擇優選擇、物有所值，實施階段則注重績效評價、信息公開和契約精神。具體而言，只要抓住以下幾個主要看點，這些地方PPP新規的主要內容基本可以一覽無余。
發布單位。地方PPP新規當中有5個由省級人民政府發布，另有5個由省財政廳（或與住建廳聯合）發布，還有2個由市政府或市發改委發布。除了從互聯網上尚不能獲得其完整內容的幾個地方（江西、浙江、安徽、昆明）文件之外，幾個由省級人民政府（福建、河南、河北）發布的PPP新規，均明確提及特許經營和/或特許經營協議，而其它文件則對此采取回避態度。這個差異雖然并不明顯，初看起來似乎也不是那么要緊，但其實不然，并將直接關系到各地PPP項目今后的具體實施與落地。
政策依據。凡是由省級人民政府發布的PPP新規（如河南、河北、福建，下稱“省政府文件”），其政策依據均包括中共十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，或同時援引《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱“國發43號文”）。而凡是由省財政廳發布的規定（如江蘇、湖南、四川，下稱“財政廳文件”），則主要以國發43號文和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（下稱“財金76號文”）為依據，也有同時援引財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（下稱“財金113號文”）的文件（如四川）。
無一例外的是，地方PPP新規均未提及《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》（下稱“國發60號文”），以及《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（下稱“發改2724號文”）。結合各地新規對PPP項目運作流程及組織等內容的規定來看，其目的似乎在于為PPP項目的發起、審批及實施另辟蹊徑，使之以有別于傳統項目審批的模式進行試點和推廣。如果確實如此，則仍然面臨一個與現有項目審批制度相抵觸的問題，實際效果如何，仍有待觀察。
項目發起和準備。在項目發起和準備環節，地方PPP新規都明確要求建立項目庫或項目儲備庫，并規定必須進行項目的前期論證或評估論證，不同之處在于項目庫的設立主體，以及項目評估論證方式。省政府文件下的項目庫設立主體為各級政府，而財政廳文件則為省財政廳或PPP中心（江蘇）。財政廳文件均強調適用“物有所值”評價方法，并開展財政承受能力論證，省政府文件則沒有規定特定的評價方法，而是強調要對項目“資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析”。
在項目實施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）規定由授權組織實施單位制定PPP實施方案，并擬定特許經營草案，經詢發改、財政、建設、國土、環保、價格等部門意見后報同級政府批準；而財政廳文件對此則無特別細化的規定，僅提及實施方案應由同級政府批準并報財政部門（四川、江蘇），且均未提及特許經營草案。
此外，四川、江蘇兩地的財政廳文件明確允許社會資本推薦或發起PPP項目，對財金113號文下相關規定作出了正面響應。
項目招標或采購。地方PPP新規基本上都將《政府采購法》作為PPP項目選擇社會投資人時必須遵循的法規，僅有福建省的文件提到《招標投標法》。河南、福建、安徽等省只規定了“招標”一種方式，而湖南省則放寬至“公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等政府采購方式”，四川、江蘇兩省僅要求“公開、公平、規范”地進行PPP項目采購。
項目協議。在項目協議結構方面，各省體現出不同思路。福建、河北兩省規定由政府授權的投資主體與PPP項目的其他參與方簽訂PPP“項目合作協議”，設立PPP項目公司，并由該公司與政府或有權主管部門簽訂“特許經營協議”。同時，項目合作協議和特許經營協議應報同級財政部門備案。
河南、四川、江蘇等省規定由項目實施機構或各級政府（河南）與社會資本方簽訂“項目合同”，江蘇省還進一步規定，在PPP項目公司設立之后，該公司應“與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或簽署承繼PPP項目合同的補充合同”。
湖南、河南兩地還提出要制定標準化的PPP項目合同文本。
項目實施與監管。在PPP項目的實施與監管層面，地方PPP新規均強調財政部門應從政府監管和履約等方面發揮作用，并為項目提供必要的資金或政策支持，同時做好債務風險管理工作。湖南、江蘇兩地還專門強調要重點做好融資平臺公司向PPP項目轉型的風控工作。
為此，部分省份已經設立相應的組織機構，比如河北省推廣政府和社會資本合作(PPP)模式領導小組、河南省政府和社會資本合作模式推廣運用工作領導小組、湖南省政府和社會資本合作(PPP)模式試點工作領導小組等，其辦公地點都設在省財政部門。
優惠政策。河南、湖南、江蘇等省PPP新規均直接參考財金76號文，提出“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，“從‘補建設’向‘補運營’逐步轉變，探索建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮”。其他省份（河北、福建、四川）的文件盡管沒有直接依照上述文字，但也不同程度體現了“補運營”的思路，并強調要給PPP項目融資提供支持。
相比之下，四川省財政廳在PPP項目優惠政策方面給出的干貨最多，與國發43號文、國發60號文及財金76號文的精神比較吻合，并對業界關注的PPP的Public（政府）一端如何實質性參與PPP項目的問題提出了相對具體的初步答案，未來很有可能被國內其他省市所借鑒。
小結
總的來看，地方PPP新規大都源于國發43號文和財金76號文，其關注的焦點也主要在于地方債務管理和預算制度改良，而對國發60號文大力倡導的投融資機制改革與創新的呼應明顯不足（福建、四川、江西、青島等地略好）。對于PPP項目的遴選、實施、監管和政策支持等事項，受益于過去近二十年的特許經營項目的實踐經驗，以及財政部與國家發改委近期發布的相關指導意見，地方PPP新規均體現出較為系統的思路，但對于不同行業、不同類型的PPP項目的回報模式及退出機制則考慮欠周，或避而不談。對一些已在大量項目實踐當中暴露出來的重大問題（如法律沖突、融資方式、環境成本付費、轉移支付等），大部分地方PPP新規（四川、青島除外）也未能提出切實可行的解決思路或方案，甚至沒有為之預留出必要的通道。
資本的本性在于逐利，政府則需要考慮社會效益與經濟效益之間的平衡。為了吸引社會資本更加廣泛地參與各地PPP項目（特別是那些收益無法覆蓋成本的項目）的投資、建設和運營，并確保項目質量，實現政府、社會資本和項目受眾三方共贏的局面，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的改革顯然已經不堪大任。作為此輪PPP模式推廣的切入點之一，地方債務風險的化解和預防自然有其不可替代的作用，但是如果將其作為PPP模式推廣和實施的終極目標，并以之為中心進行相關的頂層設計和制度安排，則恐有差之毫厘，謬以千里之憂。
（作者單位：君合律師事務所）
