孫 輝
十八屆三中全會明確提出要以改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度為重點，深化財稅體制改革，建立現代財政制度。我省率先改革完善省與市（州）、擴權試點縣（市）分稅制財政體制。巴中市在落實好中央、省上明確的財政改革政策的同時，結合實際開展調研，重點分析績效預算管理、預（決）算信息公開、鄉鎮基本財力保障、地方政府性債務管理等方面存在的困難和問題，并提出對策建議。
一、基本情況
（一）績效預算管理工作有序推進。績效預算管理是一種以支出結果為導向的預算管理新模式，注重預算支出的責任和效率，是政府績效管理和財政科學化精細化管理的重要內容。巴中市按照“先易后難、由點及面、穩步推進”的原則，重點抓好建章立制和評價實踐，績效預算管理改革取得初步成效。一是績效預算管理制度初步建立。市級先后出臺了《市級財政績效預算管理暫行辦法》、《市級財政支出績效評價管理暫行辦法》、《財政項目績效預算評價指標體系》、《市級政府性投資項目財政監管員管理辦法》等績效預算管理制度。各縣（區）也出臺和制定了相應的管理辦法和工作措施。二是財政支出績效評價工作逐步規范。建立了“項目單位—主管部門—財政部門”三層次評價體系，并合理運用各類評價方法，進一步規范評價工作流程。三是財政支出績效評價范圍不斷擴大。市、縣（區）選擇若干社會關注度高、影響大的民生項目，以及經濟社會發展中的熱點和重點項目實行重點績效評價，評價項目個數不斷增加，評價范圍不斷擴大，僅市級2013年重點評價項目就增加到83個，覆蓋所有財政性資金。2013年市級對88個預算單位877個項目預算執行情況進行中期評估，涉及財政資金14.45億元。四是績效目標管理不斷加強。建立了績效目標申報審核機制，實行預算績效目標評審和人大審議。
（二）預（決)算信息及時對外公開。按照預（決）算信息公開要求，巴中市先后通過網站、報刊等媒體向全社會公開了如下內容：一是巴中市2013年財政預算執行情況和2014年財政預算草案、2014年市級公共財政收支預算表、市級政府性基金收支預算表；二是除涉密單位外，市級政府序列部門2014年預算、2013年部門決算情況；三是2013年市級“三公”經費支出總額、2014年市級“三公”經費預算總額；四是市級政府序列部門2013年“三公”經費決算數和2014年“三公”經費預算數。通過向全社會公開財政預（決）算信息，自覺接受人民群眾的監督，有力的促進了財政法制化、規范化、精細化管理。同時，提高了財政預（決）算透明度，提升了政府的公信力，對建立誠信、廉潔、高效、服務型政府起到積極的推進作用。
（三）鄉鎮基本財力保障試點進展順利。去年，全省針對“鄉財縣管”體制、鄉鎮財力較薄弱、鄉鎮轄區內公共設施運行維護和必要公共服務所需資金難以落實到位的問題，選擇了15個縣（市、區）開展鄉鎮基本財力保障機制試點，將基本財力保障機制向鄉鎮拓展。巴中市恩陽區24個鄉（鎮）被納入試點范圍，市財政局迅速調查核實情況，指導恩陽區制定了《巴中市恩陽區關于開展建立鄉鎮基本財力保障機制試點工作的實施方案》，對鄉鎮基本財力保障資金的資金范圍、資金分配、資金撥付、資金使用管理、績效評價和監督檢查及其他事項進行了明確規定。通過建立新的財力保障機制，增強了鄉鎮可調控財力，轄區內的社會治理和提供基本公共服務有了必要的財力保障，調動了鄉鎮自主規范理財積極性，推動了鄉鎮由保穩定向謀發展的重大轉變。
（四）地方政府性債務管理逐步規范。近年來，為加強地方政府性債務管理，市政府辦先后印發了《關于做好控制和化解鄉村債務工作的實施意見》、《關于加強政府投資項目監督管理工作的通知》等債務管理制度，并利用債務率、償債率、新增債務率等指標建立起了政府性債務風險預警指標體系，強化對債務舉借的審批和管理。
二、主要問題
（一）績效預算管理方面。雖然全市績效預算管理工作取得了階段性成果，并走在全省前列，但改革仍處于起步階段，還存在諸多不足之處。一是“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度存在，部分單位對績效預算管理工作重視不夠。二是績效預算管理法制建設不完備。目前國家尚未出臺績效預算管理相關法律、法規，績效預算管理的相關規定大部分由各級財政部門發文，并作為推進績效預算管理改革的主要依據。三是機構設置和隊伍建設需要進一步推進。目前績效預算管理均由財政部門相關業務科室承擔，尚未設置專門的績效管理機構和形成多元化的績效評價人才隊伍，不能滿足績效預算管理的現實需要。四是全過程績效預算管理模式還處于起步階段，還需重點研究和深入探索。五是績效預算管理基礎工作有待進一步加強。
（二）預（決)算信息公開方面。一是信息公開不主動。個別地方對預決算信息公開認識不足，存在畏難情緒，害怕出問題，從而制約預決算信息公開的深入推進，影響信息公開的社會效果。二是公開的內容不全面。公開的內容大多局限于財政預算情況、“三公”經費及部分專項資金情況，財政決算信息及大部分專項資金的政策依據、標準、分配結果未向社會公開。部分公共財政收支預算及基金支出預算公開到類級科目，有的公開到款級科目，公開內容需進一步細化。由于預算編制的不完整性，未將國有資本經營預算、社會保險基金預算納入公開的內容。三是工作進展不均衡。
（三）鄉鎮基本財力保障試點方面。一是因上級轉移支付都是以縣級為單位進行結算，資金的管理權、使用權在縣一級，對鄉鎮的資金分配程序依然由縣級制定。沒有統一的保障標準，對鄉鎮基本財力保障無量化要求，導致不同地區鄉鎮政府保障水平差異大。二是因鄉鎮事權與財權無法合理確定，預算安排缺乏科學依據，鄉鎮支出隨意性大，績效評價工作發展滯后等原因，弱化了鄉鎮財政預算的科學性和合理性，消弱了政府提供公共服務的宏觀調控能力，導致難以最大程度地發揮縣級基本財力保障機制推動經濟發展的杠桿作用。三是財政保障力度需進一步提升。2013年恩陽區各項經濟指標遠遠低于全省、全市平均水平，加之鄉村債務大及可用財力不足等難題，基層政府公共財政的供給與民生支出需求矛盾突出。財政運行主要靠上級財政轉移支付維持，開展試點工作，雖然提升了鄉鎮財力保障水平，但與實際需求還存在較大差距。
（四）地方政府性債務管理方面。政府性債務資金加快了巴中市重點基礎設施建設和重大民生工程建設，推進了全市城鎮化建設進程，促進了教育、文化、衛生等各項公共事業發展，在支持地方經濟社會發展方面作用明顯，但也存在不少問題。一是債務管理仍不夠規范。部分縣（區）尚未出臺綜合性的債務管理制度，沒有建立完善的償債準備金制度，債務風險防控體系不健全，對融資平臺公司清理不到位，對政府性債務管理系統的債務數據更新不及時等，債務管理缺乏監督約束機制。二是舉債行為不夠規范。部分縣（區）、部門舉借債務未規定進行審批，舉債程序有待進一步規范。三是債務償還負擔較重。由于巴中市經濟社會發展滯后，無支柱產業支撐，財政收入增長乏力，債務償還對土地出讓收入的依賴依然較大，加之融資平臺公司盈利能力不強，償債能力較差，通過信托融資、回購（BT）等方式形成的政府性債務規模較大、融資成本較高，增加了償債壓力。
三、對策建議
（一）注重機制創新，扎實推進績效預算管理。一是加大宣傳力度，強化績效理念。充分利用各種新聞媒體、政府網絡平臺等，加大績效管理理念宣傳力度，不斷提高社會各界的績效意識，培育績效管理文化，為績效預算管理創造良好的思想基礎和輿論環境。二是深化預算制度改革。重點完善政府“四本預算”體系，適時修訂、調整政府收支分類科目，更加清晰的反映財政收支總量、結構和方向。三是加強制度建設，強化機制約束。按照“構建全方位工作體系、強化全過程績效管理”的工作思路，著力加強績效預算管理制度建設，細化和完善績效目標管理、績效運行監控管理、支出績效評價管理和評價結果運用管理相關措施和辦法，改革完善預算管理制度，優化預算管理流程和工作機制，逐步構建完善、規范的全過程預算績效體系和全方位追蹤問效的工作聯動機制。四是深入推進績效評價工作。繼續以項目支出績效評價為基礎，穩步推進部門基本支出、部門專項支出管理績效綜合評價、專項財力性轉移支付績效評價和縣（區）財政運行狀況績效考評工作，提高部門支出和縣（區）財政管理水平。五是強化評價結果運用，完善激勵約束機制。積極探索績效評價結果運用的有效途徑和方式，逐步建立與部門預算相結合、與行政效能建設和政務信息公開相結合、多渠道應用評價結果的激勵約束機制，提高績效意識和財政資金使用效益。六是加強績效預算管理隊伍建設。結合市、縣（區）機構改革和職能調整，健全財政部門績效評價組織和機構。引入專家參與機制，聘請熟悉相關領域政策法規、具有豐富的相關行業專業知識和管理經驗的專家組成專家庫，為績效預算管理提供政策理論和技術支持。建立人大、紀檢監察、審計等監督部門聯動參與績效管理的工作機制，提高績效預算管理的能動性和權威性。
（二）注重公開透明，切實做好預（決)算信息公開。一是建立問責機制。上級部門一旦明確了公開的統一口徑，各級各部門就應該按規定依法向社會公開，上級財政部門可以對各地開展情況進行比較分析、科學評價，對未達到標準和違法違規行為應追究有關人員責任，維護信息公開工作的嚴肅性。二是制訂統一標準。上級財政部門應進一步明確、細化公開的格式和內容，哪些項目必須公開，哪些項目公開到哪種程度，各地按照統一標準組織實施好預（決）算信息公開工作。三是健全人大、審計在線監督機制，加強財政預算監督和資金使用監督。四是落實反饋整改。以信息公開群眾滿意度為導向，及時征集、了解反饋情況，完善細化信息公開的內容，做到真實完整、方便快捷查找。通過回復反饋、調查走訪，提高財政預（決）算信息公開工作實效。
（三）注重穩妥有序，積極開展鄉鎮基本財力保障試點。一方面，發揮鄉鎮財政管理職能是鄉鎮基本財力保障的重要組成部分。在加大對縣級基本財力保障力度的同時，應強化鄉鎮財政資金使用的約束力，切實提高資金的使用效率。規范財政資金撥付流程，采取公開公示、抽查巡查等手段，對財政性資金實施行之有效的監管。實行“兩上兩下”編制程序、完善支出定額標準、細化項目預算、支出順序優先基本財力保障范圍等措施，開展鄉鎮財政預算標準化體系建設，動態監督財政性資金的安排及執行情況。另一方面，開展鄉鎮基本財力保障績效考核評價體系建設。鄉鎮基本財力保障工作是一項長期而復雜工作，基本財力保障達到多大的效果等必須通過績效評估予以考證，結合各地人均GDP、人均財力、人均支出等要素，設定差異化的標準實行以獎代補。
（四）注重安全有效，嚴格規范地方政府性債務管理。一是建立債務管理機構。要成立由市、縣（區）政府直管的專職債務管理機構，明確職責權限，專門負責對全市政府性債務進行管理，配備專職人員，充分發揮其管理、監督作用。二是健全風險防控體系。要盡快出臺《政府性債務管理暫行辦法》，從舉借、使用、償還、風險控制、監管等環節擬訂具體規定。將政府性債務舉借金額、舉借項目、舉借投向、舉借效益、債務償還全面納入政府收支預算管理，加強預算控制，從源頭上加強政府性債務管控。建立債務風險評價指標體系，對政府性債務的規模、結構、償債高峰時段等進行綜合評價。要完善預警機制，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態評估和監測。三是規范政府投資行為。加強投資項目監管，規范政府投資行為，進一步強化政府投資項目審批、管理、驗收等程序。嚴格投資項目審批，嚴禁政府及其職能部門新建樓、堂、館、所等。嚴格控制投資規模，凡納入政府投資計劃的項目，必須嚴格按照批準的項目業主、建設規模、建設內容和投資總額進行建設，未經項目審批部門批準，任何單位和個人不得擅自進行項目調整和變更建設方案和投資計劃。加強投資項目監管，重點加大對BT項目的監管，建立和完善BT項目管理辦法，落實風險應對機制，避免因回購資金量過大造成財政支付困難，同時，積極探索BT項目建設全程跟蹤管理機制。四是積極化解存量債務。進一步加大開放合作和招商引資力度，大力發展地方規模經濟和支柱產業，切實把產業做實，千方百計增加財政收入，從新增財力中安排資金償還債務。對單位閑置資產進行清理，由國資部門統一管理，收益用于償還債務。積極清理催收各種債權，用于償還債務。加快新型城鎮化進程，利用拓展城市空間布局的契機，不斷提升土地資源利用價值，切實增強自身造血功能。完善財政管理體制，深化教育、文化、醫藥衛生體制改革，減輕財政負擔和政府償債壓力。五是嚴控支出杜絕新債。嚴格執行預算，壓縮非生產性開支，堅持量入為出的原則，加強支出控制，千方百計節約資金償債。調整完善縣鄉財政體制，增強鄉鎮財政保障能力，切實加強對鄉鎮財政運行監督和村級財務監管，嚴防新增債務。
（作者單位：巴中市財政局）
