黃宏勇
為加強財政資金管理與監督，提高資金運行效率和使用效益，根據區政府統一部署，上海市金山區自2012年起全面推行以財政國庫集中支付為主要方式的國庫管理制度。由此國家對教育投入的財政性資金撥付方式開始發生根本性變革，也引發了教育系統財務管理的重大變化。面對新的形勢和環境，教育系統內部審計工作如何適應、向何處發展，這是每一名教育內部審計工作者必須思考和應當面對的問題。為此，筆者提出如下一些粗淺認識。
實行財政國庫集中支付制度，就是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，所有財政性收入采取直接繳庫或集中匯繳方式繳入國庫單一賬戶或財政專戶；所有財政性支出均采取財政直接支付或財政授權支付方式，通過國庫單一賬戶體系直接支付到商品或勞務提供者；相應建立財政管理信息系統和監督檢查機制。
一、財政國庫集中支付對教育系統財務管理的影響
(一)財務支付方式的重大改變
過去教育系統在使用財政性資金時，都是由財政部門或上級主管部門將財政性資金先撥入各預算單位銀行存款賬戶，然后在支出發生時通過銀行轉賬或支付現金的方式將款項支付給收款人。實行財政國庫集中支付后，各預算單位主要是通過“國庫集中支付系統”和“銀行間的實時清算系統”，辦理財政性資金支付。平時財政性資金存放在國庫單一賬戶和預算外資金財政賬戶之中，預算單位零余額賬戶存放的只是用款額度而不是資金存款。只有當預算單位實際支出發生時，才通過國庫單一賬戶體系將資金支付給收款人，而無需經過預算單位。
可見，實行財政國庫集中支付前教育系統各預算單位辦理支付時是實實在在的資金劃轉，而實行財政國庫集中支付后，除少量的現金支出外，各單位辦理支付不再是真正意義上的貨幣資金支出，而是經過“國庫集中支付系統”和“銀行間的實時清算系統”，采取“財政直接支付”或“財政授權支付”的方式，由國庫將財政性資金直接支付給收款人。因此，它從根本上改變了教育系統各預算單位原有的財務支付方式。
(二)財務管理工作的重心轉移
實行財政國庫集中支付前，只有銀行賬戶有足夠的資金存款，才能保證教育系統各項財務支付和工作計劃的順利實現。各預算單位不論是主管財務的領導，還是財務部門、內部用款單位負責人，都要投入相當的精力和時間，到財政部門和主管部門“跑資金、爭撥款”，千方百計地爭取可能多的資金撥款；而教育主管部門卻是年初忙于分配資金，年中忙于調撥資金，年末忙于結算資金，許多工作都是圍繞資金管理來展開。教育系統的財務管理重心是保障經費資金的供給。
實行財政國庫集中支付后，主管部門已不再負責財政性資金的撥付，日常財務管理已基本不再涉及資金管理；而預算單位的財務支出實現與否，也不再取決單位銀行賬戶有無資金存款，而取決于年度預算和用款計劃。只有符合年度預算的用款計劃的范圍內，財政部門才能審批；才能辦理財政直接支付和財政授權支付。這就從管理機制上強化了部門預算的約束力。主管部門和基層單位都必須把財務管理重心由重視資金管理轉向重視預算管理，這將是教育系統實行國庫集中支付制度后財務管理的顯著特點。
(三)財務管理目標的關口調整
實行財政國庫集中支付前，作為教育經費主要來源的財政性資金分散在教育系統各個部門和單位，財政部門對這些資金使用缺乏事前和事中監管，加之市場經濟的負面影響和單位相對利益的驅動，挪用擠占教育資金的問題時有發生。因此，無論是教育主管部門還是基層預算單位，財務管理的主要目標之一，就是在市場經濟條件下，加強對經費使用合法性監督，防止各種貪污挪用等經濟違法違紀行為的發生，確保教育資金的安全和合法使用。
實行財政國庫集中支付后，國家投入教育的財政性資金在未發生實際支付前，都存放在國庫單一賬戶體系中；在實際發生支出時，財政部門對每項資金支出都實施全過程實時監控，財政監管“關口”前移。這就從制度和機制上有效地防范各種違法違規問題，保證了教育系統財政性資金的安全和支出的合法性。教育系統內部財務管理從偏重于經費使用的合法性轉向經費使用的效益性。提高包括財政性資金在內的教育經費使用效益，將成為今后教育系統內部財務管理的主要目標。
二、教育系統內部審計的發展趨勢
實行財政國庫集中支付制度后，對規范教育系統財務管理形成了較為有力的外部制約機制，同時也改變了教育系統的內部財務管理方式、內容和目標，從而使整個教育系統內部審計的環境發生了深刻的變化，為教育系統內部審計加快走向現代內部審計，帶來了新的機遇和條件。展望未來，筆者以為可以從以下幾個方面認識和把握教育系統內部審計的發展趨勢：
(一)內部審計工作將呈現出新特點
隨著財政國庫集中支付制度在教育系統的全面推行，適應教育系統內部財務管理新的要求，教育系統內部審計將呈現新的特點：
一是，事前、事中和事后審計并重。實行財政國庫集中支付制度，必然要求加強預算管理，而加強預算管理就必然是一個從編制、執行到結果全過程的監督和評價。這就要求教育系統內部審計既不能只重視事前和事中審計監督、忽視事后審計評價，也不能只重視事后審計評價而忽視事前和事中審計監督。要促進和改善預算管理，教育系統內部審計就要堅持事前、事中和事后審計并重，對預算管理實行全過程的審計監督與評價。
二是，審計評價將呈上升趨勢，審計監督將更加突出重點。實行財政國庫集中支付，從外部加大了對教育系統內部財務行為的監督力度，相對減輕了內部審計監督的工作壓力，而對促進提高經費使用效益的內部管理要求顯得更為迫切。在此條件下，教育系統內部審計的職能并不僅僅表現在審計監督上，而更多的是要加強審計評價。因此，在實行財政國庫集中支付制度的背景下，教育系統內部審計的一個重要特點將是不斷增強評價職能，審計評價工作量將隨之不斷加大；審計監督工作面會相對縮小，但更加突出重點、注重實效。
三是，非傳統財務領域的審計活動將逐步增加。實行財政國庫集中支付后，由于規范教育系統內部財務管理外部制約機制的形成與完善，而內部審計在傳統財務領域的工作將相對減少，由此能騰出相當一部分審計資源用于非財務領域，使非財務領域的審計活動日益增加，這也是現代內部審計發展的內在要求。
四是，對審計人員的素質要求將越來越高。在實行財政國庫集中支付制度的條件下，教育系統內部審計要全面履行監督與評價職能，必然要求審計人員要有較高的政治素質、業務技能和良好的人際關系協調能力，否則將難以勝任。
(二)內部審計方式將不斷創新和變化
實行財政國庫集中支付制度后，隨著審計環境的變化，教育系統內部審計也將呈現新的手段與模式：
一要，廣泛應用電子信息技術，將是教育系統內部審計的主要手段。實行財政國庫集中支付制度后，教育系統的預算管理已應用遠程網絡技術，進入“國庫集中支付系統”平臺，在財政部門、主管部門和預算單位之間實現實時控制與信息溝通；同時也推動了預算單位財務會計電算化在原有的基礎上進一步規范，校園網在內部管理中的應用日益增強、覆蓋面不斷擴大。這就要求教育系統內部審計也必然要應用計算機技術，進而依托網絡信息系統實施審計。因此，廣泛應用電子信息技術，將是教育系統內部審計的主要手段。
二要，查賬與非查賬方式相結合，將是教育系統內部審計的基本模式。一方面實行財政國庫集中支付后，財務管理變化很大，但會計核算基本沒變，實施預算執行情況和經費使用效益審計時，還必須在查賬的基礎上，對有關事項進行實地調查和跟蹤檢查。另一方面，由于內部審計領域不斷拓寬，除了開展預算執行審計及其他財務審計仍然需要查賬外，許多非財務領域的審計，需要大量地應用非查賬方式獲取有關信息和審計證據。
三要，關注社會的熱點問題，將是審計監督重點檢查的關鍵環節。隨著中央八項規定的不斷深入落實，審計部門在貫徹執行中央八項規定、嚴肅財經紀律方面，應緊密圍繞落實《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等一系列管理辦法出臺，公務支出管理制度和支出標準進一步完善。要配合財政、監察、紀委等部門加大財務監督和審計監督力度，強化專項檢查，抓好“三公”經費、會議費、公務卡消費管理、政府采購管理等預算管理，進一步治理“小金庫”，切實嚴肅財經紀律，真正從源頭上斬斷奢侈浪費等不良作風的“資金鏈”。
四要，形式靈活多樣、程序更加規范，將是教育系統內部審計的必然趨勢。實行財政國庫集中支付制度后，隨著審計領域的不斷拓寬，內部審計的實施形式將更具靈活性和多樣性，審計程序要更加規范。如：基建項目跟蹤審計、物資采購審計、收費專項審計等實施的形式各不相同，但同時要求必須有相應的規范程序，以保證審計質量，實現審計目標。今后要大力開展的內部控制審計、效益審計、管理風險審計等，都應選擇合適的審計方式，建立規范的審計程序。
(三)內部審計內容將不斷接近現代內部審計的要求
隨著財政國庫集中支付制度的全面實施，教育系統內部審計將日漸顯現它“促進管理、提高效益”的本質特征，審計的內容將越來越接近現代內部審計的要求：
第一，要加強內部控制審計，積極探索管理審計。健全有效的內部控制和規范有序的內部管理是實行財政國庫集中支付制度的基本前提。因此，要通過對單位內部為保護資產完整、保證遵循國家法律法規、提高內部運行和辦學效率與效果而建立的各種政策和程序進行檢查，并且不僅僅局限于對有關財務信息的控制措施的檢查，而是對涉及單位活動的各個方面的內部管理制度和運行程序實施審計，及時地提出改進內部控制、促進內部管理的建設性意見和建議，以保障國庫集中支付制度的嚴格執行，同時促進內部整體管理水平的提高。
第二，要更加重視預算執行與經費使用的效益審計。過去在以資金使用合法性為財務管理目標的環境中，內部審計相應地是以合規、合法性檢查為重點。在實行財政國庫集中支付的條件下，財政監督力度大大增強，教育系統內部財務管理中的違規違法問題將得到有效遏制，財務管理的目標將是如何提高預算編制質量、保證預算的有效執行，使有限的經費發揮更好的效益。因此，內部審計的重點和主要內容之一就是要加強對單位內部預算編制和執行過程進行監督，對經費的使用效益進行評價。
第三，要積極探索經營管理風險審計。在市場經濟條件下，教育系統內部的經營管理難度增加，各種經營風險加大。如：一些學校在辦學規模擴大、硬件設施不配套的情況下，通過銀行貸款籌措資金，進行基本建設；有的學校把暫時沉積的資金，用于資本市場運作，進行投資活動；還有的學校為了多籌措經費，甚至不顧國家收費政策的規定，超標準超范圍或自立項目亂收費。在這些經營活動中，都包含著給學校造成經濟損失或影響辦學正常運行的風險因素。教育系統內部審計應當更多地關注這些領域，積極探索經營管理風險審計的有效途徑和方式，努力為防范教育系統的經濟風險服務。
第四，要加強和完善領導干部任期經濟責任審計。實行財政國庫集中支付制度的實質就是要保證財政預算在基層嚴格地得到執行，并取得良好的效益。身處教育系統內部管理的領導干部，其經濟責任履行的情況決定著財政國庫集中支付的效果。因此，實行財政國庫集中支付制度后，雖然強化了教育系統外部的財政監督，但外部監督替代不了內部管理，這并不能減輕教育系統各級領導干部的經濟責任。要保障財政國庫集中支付制度取得預期的效果，還需要加強和完善領導干部任期經濟責任審計，以促進教育系統各級領導干部增強經濟責任意識，遵紀守法、廉潔自律，自覺履行任期經濟責任，使教育資金取得更大辦學效益。
