李率鋒
一、導言
高校內部審計是我國教育審計的一個重要組成部分。相比中、小學普通教育，高等教育辦學資金的收支量大、收入來源廣，高校巨量的辦學資金使用需要內外部審計監督的存在。除了國家審計這一重要的外部監督形式之外，高校內部審計就成了監督本單位各類經費、資金使用真實性、合法性與效益性的有效形式。在當前高校內部審計工作實踐中，經濟責任審計、基建工程審計是審計工作的重心，其中經濟責任審計又是重中之重。根據有關調查，目前高校內審機構約有60%的人力與時間投放在經濟責任審計工作中，經濟責任審計在高校內部審計中的地位越來越重要。形成這一現狀的原因，除了國家對高校處級領導干部“逢離必審”的要求以外，經濟責任審計本身的性質也決定了其在高校內部審計工作中占有重要地位。眾所周知，高校經濟責任審計是伴隨著國家審計機關開展的領導干部經濟責任審計而發展起來的，它具有綜合性強、權威性高且可以直接對被審計領導干部履職情況作出評價等特點，因此，經濟責任審計這一工作形式越來越成為高校內部自我監督的一種重要方式。
目前，高校經濟責任審計工作的現狀還不能令人滿意，除高校內審機構人員配備不足、審計人員能力建設不足以外，經濟責任審計結果的評價指標尚未形成統一的標準與體系，已有的評價模式也不能滿足當前經濟責任審計理論與實踐進一步發展的要求。因此，研究并嘗試建立一套來自于審計工作實踐、面向高校自身特點的高校經濟責任審計定性評價指標體系顯得尤為重要，這對促進高校經濟責任審計工作質量的提高，進一步發揮高校內部審計服務的職能具有重要意義。本文嘗試就這一主題進行初步探討，希望能夠起到拋磚引玉的作用。
二、當前高校經濟責任審計工作的不足之處
(一)審計機構人員配備明顯不足
近年來，高校經濟責任審計工作量越來越大，而從事經濟責任審計的人員配備則明顯不足。就目前在滬8所教育部直屬高校而言，這些高校內審機構的人員配備平均人數為7人，其中2所辦學規模較小的學校(上海外國語大學、上海財經大學)內審部門只有3人，在這些人員中還要有人從事基建工程審計、財務收支審計及其他專項審計工作等。教育部直屬高校內審機構的人員配備尚且如此，而地方高校內審部門的人員配備則更顯不足。我們以上海市普通本科高校為例，23所上海市普通本科高校內審部門平均人數為3人，這個數字大大低于8所在滬教育部直屬高校的人數。在這23所普通本科高校中，尚有7所高校的內審部門與本單位紀檢、監察部門合署辦公，內審機構還未真正獨立，審計監督的獨立性較差。面對高校當前越來越大的辦學資金量，僅僅依靠高校內審部門個位數的人員來進行日常審計監督，高校內審機構的工作量之大、審計監督效果之差可想而知。
另外，目前高校內審機構工作人員的專業尚無法適應現代內部審計理論對高校內部審計工作提出的要求。現代內部審計理論越來越強調內控審計、管理審計、效益審計甚至風險導向審計。而經濟責任審計以其所具有的綜合性特點，可以很好地將這些審計方向與經濟責任審計本身結合起來，但這種結合不僅要求高校內審機構人員在專業配備中要有財務、工程管理類的專業，還要有法律及經濟管理類專業的人才，同時還要具有較高的專業素質、較強的自學能力以及分析推理能力等。但目前高校內審機構的工作人員多為財會及工程管理類專業出身，鮮有法律與經濟管理專業人才加盟，現有的人員結構中，具有研究生學歷的人員在高校內審機構中的比例還偏小，這些不足使得內審機構無法適應高校經濟責任審計理論與實踐發展的要求。
(二)高校經濟責任審計的對象存在盲區
作為高校內部自我監督的一種主要形式，目前高校經濟責任審計的對象僅限于高校下屬各二級單位的處級行政領導(包括主持工作的副處級或常務副處級行政領導)，尚未包括各高校的校級副職領導(校長的經濟責任審計工作由高校上級主管部門負責)。對高校除校長以外的校級副職領導審計監督的缺失，為高校經濟責任審計工作留下了一塊空白。目前高校校級領導干部尤其是副職領導因腐敗問題而被揭露出的事件越來越多，這與缺少對他們的日常審計監督有關。但因為機構設置的問題，高校內審機構對本單位校級副職領導干部進行日常審計監督似乎變得不可能。當前眾多高校的內審機構均是處級建置，而且校長分管審計工作的比例只占約1/3，如果要對本校副職領導干部進行經濟責任審計，就必須從體制上進行改革，將審計部門置于高校校長(或黨委書記)的直接領導之下，讓高校內審機構獨立發揮審計監督作用，通過經濟責任審計這一工作形式對高校校級副職領導干部進行日常審計監督。
(三)現有的高校經濟責任審計評價模式有其局限性
盡管審計署早在2005年就開始提倡內部審計要向內控制度審計和經濟效益審計兩個方向延伸，但目前高校的經濟責任審計，主要還是以單位的財務收支情況為主，兼顧被審計單位管理制度建立健全、執行的有效性，以及簡單評價被審計領導干部履職情況，對管理審計、效益審計與風險導向審計涉及的不多。現有的高校經濟責任審計定性評價指標較為單一，也未形成合理的評價指標體系。目前部分高校正在逐步探索將內控審計、管理審計、效益審計、風險導向審計與經濟責任審計相結合的有效方式，但這種探索尚處于初級階段，有必要通過建立高校經濟責任審計評價指標體系的方式，來引導經濟責任審計向管理審計、效益審計與風險導向審計方向延伸，推進高校經濟責任審計理論與實踐水平的提升。
三、構建面向高校自身特點的經濟責任審計評價指標體系
高校經濟責任審計評價體系，其內容應該包括評價主體、評價客體與評價結果。高校經濟責任審計的評價主體是高校的內審機構，評價的客體是被審計領導干部應履行的經濟管理職責，評價的結果即是高校內審機構對被審計領導干部履職情況所做出的客觀評價，其中重要的是評價客體與評價結果。如上所述，如果僅僅以被審計單位的財務收支情況作為評價的客體，所得出的評價結果難免失之偏頗。因此，高校經濟責任審計的評價客體中還應包括管理審計、效益審計與風險導向審計的內容。
基于上述分析，我們認為，高校經濟責任審計的定性評價指標體系應該包括如下內容：被審計單位事業發展狀況；內部管理制度的建立、健全與執行的有效性情況；單位資金、經費使用的真實性、合法性與效益性情況；領導干部權力使用的制約情況以及領導干部本人的廉政勤政情況。以上述內容為基礎，我們初步構建了5個一級指標，15個二級指標的指標體系，具體內容見表1。
上述指標體系較好地結合了管理審計、效益審計以及風險導向審計的內容，指標設置較為全面、合理，具體指標解釋如下：
(一)事業發展。在評價指標體系中，事業發展這一指標為評價被審計領導干部任職期間的工作業績提供了支持。被審計單位的各項科學事業在領導干部任職期間的發展狀況體現了領導干部的管理業績，也是學校黨委組織部門考核、任免、選用領導干部的重要參考依據。這里以院系為例，一個單位的科學事業發展主要體現在單位的教學、科研與學科發展狀況上。對這3個二級指標的具體評價內容，我們在指標解釋中給出了一個合理的、盡可能全面的要求，以達到評價被審計單位在領導干部任職期間的科學事業發展狀況。
(二)內部管理。被審計單位的內部管理狀況是領導干部管理能力的體現，這一指標很好地結合了內控審計、管理審計的內容，將被審計單位領導干部任職期間內部管理制度建立健全、制度內容的完善性以及執行的有效性進行了全面的考察。值得指出的是，在單位內部管理的評價方面，我們著重考察單位內控制度、“三重一大”制度的建立與執行情況，這是領導干部履行單位經濟管理職責的前提。同時我們還通過院系間的橫向比較來考察這些管理制度內容的完善情況，以及是否符合被審計單位當前的發展現狀與工作重點；我們通過審計訪談、符合性測試來驗證這些制度執行的有效性，從而對被審計單位的內部管理情況做出客觀、公允的評價。
(三)經費使用。單位資金、經費的使用情況是領導干部經濟管理職責的核心，對于經費使用的真實性、合法性及效益性做出評價，是審計評價結果的重要內容。真實性主要關注被審計單位資金、經費的使用是否與真實發生的業務相一致，有無因資金節余而用不實發票或無實際業務內容的發票沖賬情況，它與經費使用的合法性指標結合在一起，可以很好地體現風險導向審計的內容，將領導干部單位經濟管理工作中可能存在的風險及時提示給被審計領導干部，這也是對領導干部另一種形式的保護，避免領導干部因不了解國家及高校的相關財務管理規定而犯錯誤。經費使用的效益性是評價指標體系中較難評價的一項，我們這里僅以發表、出版的科研、學術成果、有無資金浪費以及單位有無長期閑置設備等指標來衡量，所以，具有較大的主觀性。
(四)權力制約。領導干部在權力行使過程中應受到相應制約與教職工的監督。我們將這一指標分成3個二級指標來反映：一是單位民主集中制情況，主要考察領導干部是否按照學校的規定將本單位重大事項提交有關會議實行民主決策、集體決策，權力是否在陽光下運行。二是被審計單位的政務公開情況，有無建立起將單位的一些重要信息，如人才引進、職稱評審、財務狀況等重要信息進行公開的機制，這些信息公開的形式、公開的范圍、公開的內容是否達到了單位教職工所期望的要求。三是被審計單位重大事項的決策是否科學，決策前有無進行充分討論或科學論證，并廣泛聽取意見，在達成一致的基礎上作出科學決策。
(五)廉政勤政。廉政勤政情況是加強黨風廉政建設、從源頭上預防和懲治腐敗的重要保證。領導干部在資金、經費使用過程中是否遵循了個人發生的費用“他簽”制度，獎金的分配、津貼的發放是否體現了公正、公平原則，個人榮譽稱號的獲得及合作發表學術文章有無實行避嫌制度等。勤政這一指標則體現了領導干部對管理工作的投入程度，以及工作效率的高低、工作方法得當與否等。責任意識這一指標則指明了領導干部應該要有為院系發展作奉獻與犧牲物質利益的精神，為單位的各項科學事業發展與內部管理的規范化盡心盡力，并以強烈的責任心帶領教職工促進本單位各項事業的發展。
四、指標體系的缺陷及進一步的改進方向
雖然我們盡可能地構建出一套全面、合理的定性評價指標體系來指導高校經濟責任審計結果評價工作，但這套指標體系僅僅是我們在經濟責任審計實踐工作的一個提煉，仍然存在較多的不足之處，如對被審計單位內部干群關系、內部和諧度等評價指標沒有涉及，因此，該指標體系是否體現了被審計領導干部應履行的經濟責任的全部內容尚無法做出評判。另外，5個一級指標和15個二級指標之間是否應該賦予不同的權重(分值)來進行評價等，這些問題還有待于與高校經濟責任審計工作的同行們進行充分交流后再予以補充以及進行理論提升，才有可能更好地應用這套指標體系來指導目前的高校經濟責任審計結果評價工作。
